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观韬解读│中国人工智能法律法规及政策盘点
作者：项晨 张嘉豪
人工智能技术在全球范围内迅猛发展，我国已成为与美国并驾齐驱的人工智能技术引领者。我们观察到，我国政府正积极构建一个兼顾技术创新与风险防范的治理体系。在“发展与安全并重”的战略指引下，国家层面通过顶层设计与专项立法相结合的方式，逐步建立起覆盖法律、政策、标准与监管的“四位一体”治理框架。地方则依托区域优势，在产业促进与场景落地方面开展多样化探索。我们借助人工智能收集了相关的材料，系统梳理中国人工智能领域的法律法规、政策体系与发展脉络，全面呈现其治理逻辑与实施成果。
一、国家层面政策体系与人工智能法律法规
（一）国家政策纲领
1. 《新一代人工智能发展规划》（国发〔2017〕35号）（2017年7月8日）
首次将人工智能发展上升为国家战略，提出“三步走”战略目标：到2020年与世界先进水平同步，到2025年实现部分领域领先，到2030年使中国成为世界主要AI创新中心。该文件系统规划了人工智能发展的总体思路、重点任务和保障措施，是我国人工智能政策体系的总纲性文件。
2. 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（2021年3月13日）
提出“加快数字化发展，建设数字中国”。将“人工智能”列为前沿科技攻关领域，聚焦人工智能关键算法的研发突破，培育壮大人工智能等新兴数字产业。
3. 《“十四五”数字经济发展规划》（国发〔2021〕29号）（2021年12月12日）
发展目标：到2025年，数字经济迈向全面扩展期，数字经济核心产业增加值占GDP比重达到10%。将人工智能作为重点产业之一，强调其与实体经济深度融合。
4. 《数字中国建设整体布局规划》（2023年2月27日）
提出到2025年基本形成一体化推进格局，2035年数字化发展水平进入世界前列的战略目标。将数字化发展视为“2522”整体框架（夯实两大基础、推进“五位一体”、强化两大能力、优化两大环境）的关键驱动力。
5. 《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》（国发〔2025〕11号）（2025年8月21日）
标志着AI发展进入系统性推进阶段。文件部署了“人工智能+”六大重点行动，设定了到2027年、2030年、2035年的阶段性发展目标，明确提出到2030年智能经济成为我国经济发展的重要增长极。
6. 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（2025年10月23日）
提及加快人工智能等数智技术创新，突破基础理论和核心技术，强化算力、算法、数据等高效供给。全面实施“人工智能+”行动，以人工智能引领科研范式变革，加强人工智能同产业发展、文化建设、民生保障、社会治理相结合，抢占人工智能产业应用制高点，全方位赋能千行百业。加强人工智能治理，完善相关法律法规、政策制度、应用规范、伦理准则。完善监管，推动平台经济创新和健康发展。
7. 《“人工智能+制造”专项行动实施意见》（工信部联科〔2025〕279号）（2025年12月25日）
由工信部等八部门联合印发，是落实“人工智能+”战略在制造业的具体举措。文件提出到2027年推动3—5个通用大模型在制造业深度应用，推出1000个高水平工业智能体，打造100个高质量工业数据集，打造一批“懂智能、熟行业”的赋能应用服务商等。
（二）基础性法律框架
当前，中国已构建起以《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》为核心的三大基础性法律体系，为AI技术的数据处理活动提供了基本遵循。
1. 《中华人民共和国网络安全法》（2025修正）（2026年1月1日施行）
确立了网络空间主权原则，要求网络运营者履行安全保护义务，为人工智能系统的运行环境提供了安全保障基础。
2. 《中华人民共和国数据安全法》（2021年9月1日施行）
建立数据分类分级制度，明确重要数据与核心数据的管理要求，对“重要数据”实施重点保护，规范数据出境活动。企业对AI模型训练、处理的数据均需纳入此框架管理。
3. 《中华人民共和国个人信息保护法》（2021年11月1日施行）
规范了个人信息的处理规则，强调合法、正当、必要原则，直接规制AI训练数据采集、用户交互数据处理等全链条活动。
上述三部法律共同构成了人工智能治理的“数据安全三角”，为后续专项法规的制定提供了上位法依据。
（三）专项监管法规与部门规章
针对算法、生成式AI等技术的特定风险，国家相关部门陆续出台了一系列专项规章，形成了“场景化”监管格局。这些法规聚焦于算法透明度、生成式AI服务等关键领域，体现了从“技术中立”向“技术有责”的治理理念转变。
下表列出了近年来发布的主要专项法规/规章及其核心监管要求：
法规/规章名称 | 发布机构 | 实施时间 | 核心监管要求 |
《互联网信息服务算法推荐管理规定》 （部门规章） | 网信办、工业和信息化部、公安部、国家市场监督管理总局 | 2022年3月1日 | 规范个性化推送、排序精选等算法应用，要求提供关闭算法推荐服务选项，防止“信息茧房”和“大数据杀熟”，如平台利用算法推荐机制对老用户显示更高价格。 |
《互联网信息服务深度合成管理规定》 （部门规章） | 网信办、工业和信息化部、公安部 | 2023年1月10日 | 规范深度合成技术（如AI换脸、变声），强调内容标识义务，要求服务提供者采取技术措施防止虚假信息传播。 |
《生成式人工智能服务管理暂行办法》 （部门规章） | 网信办、发改委、教育部等七部门 | 2023年8月15日 | 生成式AI服务的核心监管规定。实行“包容审慎、分类分级”监管，明确训练数据合法性、内容安全、服务备案（大模型备案） 及标识等全链条义务。 |
《网络数据安全管理条例》 （行政法规） | 国务院 | 2025年1月1日 | 细化数据处理活动规则，明确重要数据处理者的安全责任，规范数据跨境流动。 |
《人脸识别技术应用安全管理办法》 （部门规章） | 网信办、公安部 | 2025年6月1日 | 严格规范人脸识别使用，除了要求取得个人单独同意，人脸信息应存储于本地设备，不得通过互联网对外传输；禁止将人脸识别技术作为唯一验证方式，人脸信息存储数量超10万人需备案。同时，防止利用人工智能将人脸照片生成视频，伪造人脸识别认证。 |
《人工智能生成合成内容标识办法》 （部门规章） | 网信办、工业和信息化部等四部门 | 2025年9月1日 | 解决AI内容溯源问题。要求对AI生成的文字、图片、音视频等内容进行显式与隐式标识，保障公众知情权与追溯性。 |
《专利审查指南》 （部门规章） | 国家知识产权局 | 2026年1月1日 | 特别针对“人工智能、大数据等包含算法特征或商业规则和方法特征”发明专利申请，提出了更加明确和细化的审查要求。 |
《直播电商监督管理办法》 （部门规章） | 国家市场监督管理总局、网信办 | 2026年2月1日 | 明确要求使用人工智能生成的人物图像、视频从事直播电商活动的，必须进行显著标识，并持续向消费者提示这是 AI 虚拟主播。 |
《可能影响未成年人身心健康的网络信息分类办法》 （部门规章） | 网信办、教育部等八部门 | 2026年3月1日 | 要求提供算法推荐、生成式人工智能等服务的，应当建立健全安全管理制度和技术措施，不得向未成年人推送可能影响其身心健康的网络信息。 |
此外，多项管理办法正处于征求意见阶段，这也反映了治理的持续深化。例如，2025年12月27日国家互联网信息办公室发布关于《人工智能拟人化互动服务管理暂行办法（征求意见稿）》公开征求意见的通知，要求服务提供者显著提示用户正在与人工智能进行交互，禁止生成危害国家安全等内容；又如《人工智能科技伦理管理服务办法（试行）（公开征求意见稿）》的拟定旨在进一步细化人工智能领域的伦理审查要求。
（四）伦理与治理政策
中国高度重视人工智能的伦理治理，逐步建立起从原则倡导到制度落地的完整政策体系。
1. 《新一代人工智能治理原则——发展负责任的人工智能》（2019年6月17日）
治理原则旨在更好地协调人工智能发展与治理的关系，确保人工智能安全可控可靠，推动经济、社会及生态可持续发展，提出和谐友好、公平公正、尊重隐私、安全可控等八项原则，系统阐述了中国AI治理的价值取向。
2. 《新一代人工智能伦理规范》（2021年9月25日）
旨在将伦理道德融入人工智能全生命周期，为从事人工智能相关活动的自然人、法人和其他相关机构等提供伦理指引。提出增进人类福祉、促进公平公正、保护隐私安全等六项基本伦理要求。
3. 《关于加强科技伦理治理的意见》（2022年3月20日）
旨在进一步完善科技伦理体系，提升科技伦理治理能力，有效防控科技伦理风险，提出“伦理先行、依法依规、敏捷治理、立足国情、开放合作”五大治理要求，为AI科技活动设定了伦理底线。
4. 《科技伦理审查办法（试行）》（2023年9月7日）
要求从事人工智能等科技活动的单位，研究内容涉及科技伦理敏感领域的，应设立伦理委员会并开展风险评估工作。
5. 《全球人工智能治理倡议》（2023年10月18日，于第三届“一带一路”国际合作高峰论坛中发布）
系统回答了为什么要加强、如何加强人工智能全球治理的重大时代课题，指出愿同各国加强交流和对话、共同促进全球人工智能健康有序安全发展。提出“以人为本、智能向善”理念，倡导建立风险等级测试评估体系等，展现了中国参与全球AI治理的负责任姿态。
6. 《人工智能安全治理框架》2.0版（2025年9月15日，于国家网络安全宣传周主论坛上发布）
作为全国网安标委技术文件，《框架》2.0版在2024年《框架》基础上，结合人工智能技术发展和应用实践，持续跟踪风险变化，完善优化风险分类，研究探索风险分级，动态调整更新防范治理措施，为人工智能技术与应用提供全生命周期的安全治理指引。
这一系列政策表明，中国的AI治理不仅关注技术安全，更致力于构建一个符合社会主义核心价值观的伦理框架。
（五）标准体系建设
为实现“法律+标准”双轮驱动，国家持续推进人工智能标准体系建设，提升治理的精细化水平。
1. 《国家新一代人工智能标准体系建设指南》（2020年8月4日）
首次明确了标准体系框架，指导人工智能国家标准、行业标准、团体标准等的制修订和协调配套，形成标准引领人工智能产业全面规范化发展的新格局。
2. 《国家人工智能产业综合标准化体系建设指南（2024版）》（2024年6月）
指南围绕基础共性、基础支撑、关键技术、智能产品与服务、赋能新型工业化、行业应用、安全/治理7个模块构建标准体系。明确标准体系建设重点方向，提出到2026年新制定国家标准和行业标准50项以上，推动超过1000家企业实施标准，参与制定20项以上国际标准。基础支撑标准聚焦数据、算力、算法等技术要素，关键技术标准涵盖大模型、自然语言处理、计算机视觉等领域。
3. 强制性国家标准《网络安全技术 人工智能生成合成内容标识方法》（GB 45438-2025）
2025年9月1日与《人工智能生成合成内容标识办法》同步实施，制定人工智能生成合成内容的显式标识和隐式标识方法标准，为内容标识提供了技术依据。
截至2025年，全国信息技术标准化技术委员会人工智能分技术委员会已主导制定10项国家标准，标准体系正加速成型。
（六）数据跨境与外商投资及其规制
1. 《中国禁止出口限制出口技术目录》（2023年12月21日）
人工智能相关技术，如人工智能交互界面技术及基于数据分析的个性化信息推送服务技术等（目录编号：086501X），均被列入限制出口类别。
2. 《促进和规范数据跨境流动规定》（2024年3月22日）
增强了数据跨境流动的监管力度，建立“标准合同、安全评估、保护认证”三条合规出境路径，个人信息处理者应根据自身情况选择合适的合规路径，并确保在个人信息出境前完成相应的合规手续。
3. 《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（2024年版）（2024年11月1日施行）
对基础电信业务和增值电信业务（大数据、云计算服务）的外资准入设定持股比例要求。同时，对智能机器人的具体应用场景（测绘行业）存在限制，如自动驾驶等易于接触地理信息数据的企业，属于负面清单中外商禁止投资的范围内。
4. 《鼓励外商投资产业目录（2025年版）》（2025年12月15日）
将“人工智能软件研发”“智能机器人”“神经网络芯片”“神经元传感器”等人工智能技术研发与应用列入全国鼓励类条目，享受税收优惠，以吸引外资参与AI产业的发展。
二、地方层面人工智能政策与实践
在中央政策的统一框架下，各地结合自身产业基础与资源优势，积极探索差异化发展路径，形成“百花齐放”的地方实践格局。
（一）代表性地方政策概览
1. 北京市：
2026年1月发布《北京人工智能创新高地建设行动计划》，提出实施“九大行动”，力争两年内人工智能核心产业规模突破万亿元；算力自主保障能力基本实现，建设十万卡级国产智算集群。北京经济技术开发区同步印发《关于进一步加快建设全域人工智能之城的实施方案（2026—2027年）》，系统规划了北京经开区全域人工智能之城未来两年的发展目标，明确到2027年底，重点打造不少于10个标杆智能场景综合体，推动100个垂类模型落地应用，构建一批高质量行业数据集，聚集人工智能产业链核心企业1000家，引聚超级个体及独立开发者10000人。
2. 上海市：
上海持续深化“模塑申城”方案。2025年7月发布《上海市进一步扩大人工智能应用的若干措施》，发放6亿元算力券、3亿元模型券、1亿元语料券，降低智能算力成本，支持大模型应用落地。根据《上海市关于促进智算云产业创新发展的实施意见（2025—2027年）》，到2027年，本市智算云产业规模力争突破2000亿元，云边端协同、产业链条完备的生态体系基本形成。智算规模力争达到200EFLOPS，其中自主可控算力占比超70%；打造若干综合型智算云平台和一批垂直型智算云平台，形成一批智算云标杆应用；培育1-2家战略型企业和20家高成长企业，吸引国内外头部云商在沪扩大投资。
3. 广东省：
聚焦制造业与交通运输业，2025年10月发布《广东省人工智能赋能制造业高质量发展行动方案（2025—2027年）》，推动“人工智能+制造业”标杆建设；2026年1月出台《广东省人工智能赋能交通运输高质量发展若干政策措施》，旨在通过人工智能技术推动交通运输行业的质量、效率和动力变革，构建现代化智慧交通体系。
4. 深圳市：
以特区立法为引领，2022年出台全国首部人工智能产业专项立法《深圳经济特区人工智能产业促进条例》。2026年1月发布《深圳市打造人工智能OPC创业生态引领地行动计划（2026—2027年）》，计划建成超10家面积均不少于1万平方米的OPC社区，培育超千家高成长性人工智能创业企业，集聚超万名人工智能创新创业人才。
（二）地方实施成效
各地在产业规模、企业数量、算力布局等方面取得显著进展，形成了各具特色的产业集群。
地区 | 人工智能核心产业规模 | 人工智能企业数量 | 备案大模型数量 |
北京 | 4500亿元（2025年） | 超2500家 | 209款 |
上海 | 超5500亿元（2025年预计） | 规上企业近400家 | 138个（截至2025年底） |
广东 | 3000亿元（2025年预计） | 超3700家 | 122个通过国家备案 |
深圳 | 3685亿元（2025年） | 2887家（2025年） | 26个备案项目 |
数据来源：
https://fgw.beijing.gov.cn/gzdt/fgzs/mtbdx/bzwlxw/202601/t20260109_4414777.htm
https://fgw.beijing.gov.cn/gzdt/fgzs/mtbdx/bzwlxw/202601/t20260108_4410765.htm
https://szaicx.com/page192?article_id=17447
https://mp.weixin.qq.com/s/y2Hz8qMWKGMWGcQLiDB3Jw
https://mp.weixin.qq.com/s/qGYO3gl38sCc6-hg55jxbg
https://mp.weixin.qq.com/s/u11KbmO4tZUFVQb-twRlxA
https://mp.weixin.qq.com/s/X1opY8QDa08sRs6chZ86qg
三、人工智能政策与立法演进趋势
1. 治理路径体系化：历经顶层设计阶段（2017）、具体场景规制阶段（2022-2025），至综合治理体系阶段（2025-2026），逐步实现治理模式的系统化与体系化的构建。
2. 治理理念深化：秉持“发展与安全并重”原则，依托“小切口”立法积累经验，为后续人工智能专项法律的制定奠定基础。
3. 央地协同格局形成：国家层面提供顶层设计与方向指引，地方层面探索差异化治理与产业赋能，形成“国家统筹、地方创新”的发展格局。
4. 立法进程稳步推进：《全国人大常委会2024年度立法工作计划》公开发布，提出“人工智能健康发展等方面的立法项目，由有关方面抓紧开展调研和起草工作，视情安排审议。”《国务院2024年度立法工作计划》公开发布，提出“预备提请全国人大常委会审议人工智能法草案”。《全国人大常委会2025年度立法工作计划》及《国务院2025年度立法工作计划》同日公开发布。计划中提及“推进人工智能健康发展立法工作”。
5. 国际合作持续深化：科技部设立“一带一路”人工智能科技创新专项，支持与共建国家开展联合研究，推动全球AI治理体系构建。
四、结语
中国人工智能治理体系已展现出系统性、前瞻性与动态演进的鲜明特征。通过“法律+政策+标准+监管”的四位一体架构，国家在保障技术安全底线的同时，大力激发产业创新活力。从中央的顶层设计到地方的实践探索，从基础法律的框架构建到专项法规的精准施策，中国正走出一条具有中国特色的人工智能治理之路。
需要特别提醒的是，上述人工智能领域的法律法规及政策已形成企业合规经营的刚性约束。从《生成式人工智能服务管理暂行办法》到《人工智能生成合成内容标识方法》，从《中国禁止出口限制出口技术目录》到外商投资的负面清单管理，从数据跨境流动的“三条合规路径”到网络安全法的更新升级，均已明确法律责任边界。建议相关企业建立专项合规审查机制，对产品研发、数据处理、跨境合作等全流程进行法律风险筛查，避免因技术创新突破监管红线。
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