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观韬解读｜固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法
作者：蒋则谢
7月25日，国家发改委发布《固定资产投资项目节能审查和碳排放评价办法》（2025年第31号令，以下简称“《评价办法》”），自2025年9月1日起施行。相较于其前身《固定资产投资项目节能审查办法》（2023年第2号令，以下简称“《审查办法》”），《评价办法》首次提到了将碳排放评价囊括到节能审查中，并在节能审查权限分级优化、碳排放评价要求、节能审查事中事后监督强化等部分作出了较大调整，本文将就该等重要变化作出如下简要分析。
一、节能审查权限分级
《评价办法》第八、九条依据年能源消费量[1]的高低对节能审查权限进行了多级划分，详见下表。
年能源消费量N（单位：万吨） | 节能审查机关[2] |
N≥50 | 国家发展改革委 |
1≤N<50 | 省级节能审查机关 |
N<1 | 省级以下、县级以上节能审查机关 |
N<0.1 | 可以不编制节能报告 |
应对《评价办法》实施前节能审查制度在实际执行过程中存在的审查权限层层下放、审查质量不高的问题，《评价办法》第八条明确规定禁止双高项目节能审查权限下放，第二十五条规定对以拆分项目通过节能审查的，相关节能审查意见将被撤销，已经开工或投产使用的，还将责令关闭并追究有关责任人的责任。
结合以年能源消费量为指标的清晰分级权限划分，相关规定有利于形成上下联动、职责清晰、高效协同的节能审查工作格局，将对有效提高节能审查工作效能提供重要保障。
二、固定资产投资项目开工建设需严格遵照节能审查意见
《评价办法》就“通过节能审查系固定资产投资项目开工建设之前置要求”这一监管态度与《审查办法》一脉相承，均规定“未按本办法规定进行节能审查，或节能审查未通过的项目，建设单位不得开工建设，已经建成的不得投入生产、使用”。
若已经通过节能审查的固定资产投资项目发生《评价办法》第十八条规定的“重大变动”，其受制于有权审查机关同意变更的决定或需重新进行节能审查。
投资单位不得通过先行降低项目规格、改变工艺技术路线、改变生产设备等方式取得通过的节能审查意见，再按涉及重大变动后的项目计划开工建设的方式规避节能审查要求，否则将触发《评价办法》第二十五、二十六条的相关罚则。
三、碳排放评价体系定位
“碳排放评价”系《评价办法》相较于《审查办法》最直观的重大变化。《审查办法》仅要求具备碳排放统计核算的项目，在节能报告中纳入碳排放的内容，而《评价办法》规定，项目碳排放评价结果纳入项目节能审查意见，重点评价项目是否影响全国及所在地区碳排放形势、是否影响所在地区碳排放强度降低目标完成、单位产品和产值碳排放是否符合国家与行业标准、是否应用先进适用技术挖掘降碳潜力等。
《评价办法》第十条仅明确由国家发改委负责节能审查的固定资产投资项目应同步开展碳排放评价，其余项目则由地方审查机关依据“结合本地实际，对于碳排放量较大且可能对本地区碳达峰形势、碳排放强度降低目标完成等产生不利影响”这一判断依据决定是否开展碳排放评价，这显然亟待进一步出台地方实施细则予以明确。
此外，《评价办法》中提及的节能降碳措施包括可再生能源替代、煤炭消费控制和压减、节能低碳技术装备应用等，并未直接提及碳排放额度（如资源减排额或绿证等）等工具对节能审查项目的影响。结合上文第十条的分析，我们有待监管部门进一步明晰节能审查与碳排放额度之间的关系。
我们认为，碳排放评价作为能耗双控转向碳排放双控全面转型的首个针对性审查环节，将成为相关项目节能审查通过与否的关键步骤，应当引起固定资产项目投资单位的特别重视。
四、节能审查事中事后监督强化
除延续《审查办法》中已然规定的动态监管——不定期抽查之外，《评价办法》要求在开工建设前或建设过程中发生重大变动的项目应进行节能审查变更，并细化节能审查验收时间节点、验收内容、验收管理权限等要求，明确将地方节能审查实施情况作为节能监察和节能降碳相关评价考核的重要内容。在此基础上，《评价办法》还明确了未批先建、未落实节能审查意见等违法违规行为的具体处罚规定，进一步强化节能审查全流程闭环管理，有利于打通制度执行的“最后一公里”，确保节能审查意见落到实处。[3]
五、结语
自2021年中央经济工作会议首次明确提出“推动能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”后，各主管部门陆续出台《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》、《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》（国办发〔2024〕39号）、《审查办法》推动落实这一控排方向转型政策。最终，《评价办法》将碳排放评价深度融入现有节能审查体系，实现项目源头管控的“碳评”制度化、常态化。进一步优化节能审查管理权限和要求，更好地发挥节能对降碳的重要支撑作用，将对有力、有效管控“两高”项目形成强有力的制度保障。
律师助理董浩宇对本文亦有贡献
[1] 本文“年能源消费量”系指《评价办法》第八条所述，年综合能源消费量（建设地点、主要生产工艺和设备未改变的改建和技术改造项目按照建成投产后年综合能源消费增量计算，其他项目按照建成投产后年综合能源消费量计算，电力折算系数按当量值）或年煤炭消费量。
[2]《评价办法》第六条规定，固定资产投资项目节能审查由各级节能审查机关负责，原则上为县级以上人民政府管理节能工作的部门。
[3] 参考国家发展改革委环资司：《专家解读文章之二 | 加强固定资产投资项目能源消费和碳排放管理有力支撑节能降碳工作取得新的更大成效》
