海外影响透明度计划法案信息简述及其对中澳商业关系的影响
摘要
2018年6月29日，澳大利亚联邦海外影响透明度计划法案（下称“法案” ）获得批准。如果没有提前宣布生效的话，法案将在2019年6月30日生效。法案第3条指出本法案的目的是“提供一项让为海外政府或其他海外委托人进行特定活动的人进行注册的计划，以提高这些行为的透明度”（下称“计划”）。本次法案的分析对牵涉中澳贸易的个人和企业都有十分重要的作用。
观韬澳大利亚法律系列是由观韬中茂律师事务所悉尼办公室为在澳大利亚的客户以及从中国赴澳经商的客户准备的系列法律文章。
2018年6月29日，澳大利亚联邦海外影响透明度计划法案（下称“法案” ）获得批准。[1]如果没有提前宣布生效的话，法案将在2019年6月30日生效。
法案第3条指出本法案的目的是“提供一项让为海外政府或其他海外委托人进行特定活动的人进行注册的计划，以提高这些行为的透明度”（下称“计划”）。
在本法获准时并没有过多的媒体报道。而在2019年的2月，时代报和悉尼先驱晨报报道地产开发商、亿万富翁黄向墨的澳大利亚公民申请被拒绝，他的绿卡也被取消。虽然上述的行政决定并不是基于本次的法案作出的，但是被澳洲媒体认为与他向澳洲两大主要政党的政治献金有紧密的关系。由这一点看来，本次法案的分析对牵涉中澳贸易的个人和企业都有十分重要的作用。[2]
在准备本报告的过程中，笔者参考了法案、海外影响透明度计划条例2018[3]、海外影响透明度计划（传播活动）条例[4]以及由司法部（下称“司法部”）发布的17份情况说明书[5]。
A. 立法的原理和意图
海外影响透明度计划的设立并非为了排除所有的海外影响。海外影响或政治献金本身并不必然是消极的。[6]本法案的目的，是要提高澳大利亚联邦政府以及政治决策的透明度。换句话说，本计划希望减少“隐藏的或不透明的”，以影响澳大利亚政府和政治决策过程为目的，由海外主体透过中间人所作出的活动。
从立法者的角度来看，特定政治行为背后的利益关系对于公众的能见度是最重要的问题。
B. 计划的范围
a. 替海外委托人开展活动
在本计划下，海外委托人指：[8]
(a) 一个海外的政府：包括政府主体、海外的地方政府或地区政府主体；
(b) 一个海外政府的关联主体
如果是一个公司的-
i. 海外委托人持股超过15%的已发行股本和/或公司15%的投票权；
ii. 海外委托人有能力委任至少20%的公司董事会组成；
iii. 公司一贯地或有义务地按照海外委托人的指令、指示或愿望行动；或
iv. 海外委托人有能力对该公司行使实际的控制。
(c) 海外政治组织：包括海外的政党或为了达到特定政治目的建立的海外的组织。
(d) 海外政府有关的个人：
i. 一贯地或有义务地按照海外委托人的指令、指示或愿望行动的一名自然人；或
ii. 海外委托人有能力对该自然人行使实际的控制。
b. 需要注册的活动
法案的第12条提供了政治或政府影响的例子[9]。随后的条款则规定了相应的活动：
(a) (a) 任何海外政府针对议会的政治游说；[10]
(b) 任何除了海外政府以外其他的海外委托人针对议会的政治游说；[11]
(c) 任何海外委托人以产生政治或政府影响为目的在澳大利亚进行的一般政治游说；[12]
(b) (d) 为政治或政府影响为目的，向澳大利亚公众传播和分发信息或材料。[13]但以传播活动为主要商业活动的居中传播者例如出版商等除外；[14]
(e) 为政治或政府影响为目的在澳大利亚进行的偿付活动；[15]
(f) 任何由过往的内阁部长开展的活动；[16]
(g) 任何下列活动：
i. 由最近卸任的特定职位持有人，包括：
部长，
议会成员，
级别在高级顾问或以上的部门员工，
政府机构负责任或副负责人；或
大使或高级专员，不论在澳大利亚或海外。
ii. 该人员投入了在他们以往职位取得的经验、指示、技能或联系人。[17]
请注意，针对（a）、（f）和（g）项中的活动，该活动是否应注册与该活动的意图是无关的。
c. 需要注册的关系
在本次的立法中，需要注册的关系包括海外主体与一个人之间的合同、协议、共识以及其他书面或口头的关系。[18]海外的主体和该人的关系必须是该人有意或合理地被期望在澳大利亚开展应当注册的活动。
d. 例外
法案下的例外包括：
(a) 人道主义协助[19]
(b) 法律意见或代理：[20]在本法案第9A条提到，本立法不会影响法律专业特权
(c) 现任的议会成员和公职人员[21]
(d) 外交、领事或类似的活动[22]
(e) 宗教事务[23]
(f) 外国政府的雇员以及商业或生意上的活动：本例外条款不包括收到法案第22和23条规定的，卸任的前任内阁官员或特定职位持有人
(g) 海外委托人在澳大利亚合法建立的行业代表组织[25]
(h) 已注册的慈善组织[26]
(i) 艺术目的[27]
(j) 按照公平工作（注册组织）法案2009设立的组织并且其活动已经显然向公众披露[28]
(k) 税务会计、代理报关员、清盘师或接管人开展他们通常的专业业务[29]
C. 本计划下的义务
a. 如果一个人符合本法案下的要求，他或她就必须要在法案生效后的14天内或者该人作出一项需要注册的活动或签订一项需要注册的关系后的14天内注册。[30]
b. 在注册之后，该人需要履行下列的义务：
(a) 通报任何合计超过$13,500以政治影响为目的的偿付活动，包括花销或赠与。并且在每次超过$13,500的倍数时进一步披露。[31]
(b) 保存任何需要注册的活动或需要注册的关系有关的记录10年。[32]
(c) 每年更新注册信息并通知司法部任何更新信息。[34]
(d) 在联邦大选、公投或其他政府制订的投票前夕，相关义务会增加以及要求通知的时间会更短。[35]
D. 通知
司法部的秘书有权印发下列的通知：
a. 信息披露通知：按照法案的第45和46条，如果司法部秘书对一个人有合理怀疑，认为其需要注册或认为一个人拥有与计划运作有关的信息的，可以印发信息披露通知。收到信息通知的人必须配合该通知。
b. 公开通知：按照法案第14A条，司法部秘书可以印发一份临时的公开通知，宣布一个人是境外政府有关主体或境外政府有关的个人。收到通知的人有28天期限向行政复议审裁处要求复议透明度通知。[36]
E. 违法后果
关于计划主要违法的刑事后果包括：
a. 不注册或更新注册的后果– 最高刑罚为监禁5年[37]
b. 回复信息披露通知时向司法部秘书提供虚假或误导性的文件– 最高刑罚为监禁3年[38]
c. 销毁有关记录– 最高刑罚为监禁2年[39]
d. 不配合公开通知– 最高刑罚为监禁6个月
e. 不配合信息披露通知– 最高刑罚为监禁6个月[40]
F. 对中澳商业关系的影响
新颁布的计划显然会影响中国和澳大利亚的关系和商业活动，但目前影响的程度还是无法预计。
对于大多数的中国企业，他们必然会和中国政府或政府机构之间有一定的联系。核心的问题在于这些关系是否会被认定为需要注册的关系或一项特定的活动是否会被认定为需要注册的活动。这些都需要结合特定的情况进行个案分析。
很明显本计划的目的不在于阻遏国际商业活动。我们同时也可以注意到“商业或生意上的活动”是一项例外的情况。[41]并且法案中也有指出“在澳大利亚设立的公司作出的一项活动并不会仅仅因为该公司是海外委托人的子公司而被认定为是需要注册的活动”，[42]以及商业上的敏感信息不应被披露[43]。然而，即使存在上述的这些要点并不等于海外国有公司在澳大利亚的子公司的所有行为都会被豁免于本计划。
现阶段，我们需要等候司法部提供关于上述问题的进一步解释。同时我们也会密切注视法案生效之后的案例。
[1] Foreign Influence Transparency Scheme Act2018(Cth). https://www.legislation.gov.au/Details/C2018A00063
[2] Nick McKenzie and Chris Uhlmann, Canberra strands Beijing's manoffshore, denies passport, (5 February 2019) Sydney Morning Herald
[3] Foreign InfluenceTransparency Scheme Rules2018 (Cth). https://www.legislation.gov.au/Details/F2018L01696
[4] Foreign InfluenceTransparency Scheme (Disclosure in Communications Activity) Rules2018 (Cth). https://www.legislation.gov.au/Details/F2018L01701
[5] See also https://www.ag.gov.au/Integrity/foreign-influence-transparency-scheme/Pages/Resources.aspx.
[6] Foreign InfluenceTransparency Scheme Factsheet 2 (December 2018)
[7] Attorney-General’s Department, Foreign Influence Transparency Scheme Factsheet 1 (December 2018).
[8] s 10 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018; Attorney-General’s Department, Foreign Influence Transparency Scheme Factsheet 5 (December 2018).
[9] Attorney-General’s Department, Foreign Influence Transparency Scheme Factsheet 14 (December 2018).
[10] s 20 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018;Attorney-General’s Department, ForeignInfluence Transparency Scheme Factsheet 3 (December 2018) at page 2.
[11] s 21 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018.
[12] ibid.
[13] ibid; Attorney-General’s Department, Foreign Influence Transparency Scheme Factsheet 3 (December 2018)at page 3.
[14] See also Attorney-General’s Department, Foreign Influence Transparency Scheme Factsheet 16 (December 2018).
[15] ibid.
[16] s 22 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018;Attorney-General’s Department, Foreign Influence Transparency Scheme Factsheet 7 (December 2018).
[17] s 23 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018;Attorney-General’s Department, Foreign Influence Transparency Scheme Factsheet 7 (December 2018).
[18] Attorney-General’s Department, Foreign Influence Transparency Scheme Factsheet 4 (December 2018)
[19] s 24 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018; Attorney-General’s Department, Foreign Influence Transparency Scheme Factsheet 8 (December 2018).
[20] s 25 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018.
[21] s 25A Foreign Influence Transparency Scheme Act2018.
[22] s 26 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018.
[23] s 27 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018.
[24] s 29 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018.
[25] s 29A Foreign Influence TransparencyScheme Act2018.
[26] s 29C Foreign Influence Transparency Scheme Act2018.
[27] s 29D Foreign Influence Transparency Scheme Act2018.
[28] s 29E Foreign Influence Transparency Scheme Act2018.
[29] s 29F Foreign Influence Transparency Scheme Act2018.
[30] ss 16 – 18 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018; for information to be supplied to the Department at the time of application, see Attorney-General’s Department, Draft Foreign Influence Transparency Scheme Factsheet 17 (December 2018) and Attorney-General’s Department, Draft Foreign Influence Transparency Scheme Factsheet 9 (December 2018).
[31] s 35 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018.
[32] s40 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018; Attorney-General’s Department, Foreign Influence Transparency Scheme Factsheet 11 (December 2018).
[33] s 39 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018.
[34] s 34 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018.
[35] ss 36-37 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018; Attorney-General’s Department, Foreign Influence Transparency Scheme Factsheet 10 (December 2018).
[36] Attorney-General’s Department, Foreign Influence Transparency Scheme Factsheet 6 (December 2018)
[37] s 59 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018;Attorney-General’s Department, Foreign InfluenceTransparency Scheme Factsheet 13 (December 2018)
[38] s 60 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018.
[39] s 61 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018.
[40] s 59 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018.
[41] s 29 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018; Attorney-General’s Department, Foreign InfluenceTransparency Scheme Factsheet 15 (December 2018).
[42] s 11 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018.
[43] s 43 Foreign Influence Transparency Scheme Act2018; Attorney-General’s Department, Foreign Influence Transparency Scheme Factsheet 12 (December 2018).
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作者简介：程顺律师是观韬中茂律师事务所悉尼办公室的管理合伙人。 他擅长跨境并购、公司与商业、物业地产和商业诉讼。 程律师于1998年来到澳大利亚。他现在是澳大利亚最高法院和新南威尔士州高等法院的执业律师。多年来程律师为不同领域里的来自中澳两国的客户提供过法律意见，包括能源、矿业、政府机构、制药、建筑、农业、食品、服装和商业咨询。他的客户包括中国国企、中澳两国的大型私企以及澳洲当地的大型连锁品牌和跨境电商。 近期主导和参与的案件主要涉及中国国企和知名民企在澳大利亚当地的设立、资产并购、 投融资、跨境股权纠纷和跨境知识产权纠纷以及公司清算和重组。
作者简介：麦俊健律师，观韬中茂律师事务所悉尼办公室律师。专注于公司法和商业交易等非诉业务（主要包括企业法律事务和并购），以及商业争议解决的法律服务。近期参与案件主要涉及中国企业在澳大利亚分支机构的设立以及起草相应的法律文书，澳大利亚本地企业的法律顾问业务、商业资产买卖及企业并购和收购，商业合同纠纷和股权纠纷，公司债务重整和清算，跨国知识产权许可使用协议以及知识产权侵权诉讼等。
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