观韬解读 | 从境外投资管理迈向对外投资全过程监管——《对外投资管理办法（修订征求意见稿）》对企业境外投资的影响

观韬上海办公室 蒋则谢 陈瑞琪

2026年8月21日，国家发展和改革委员会发布《对外投资管理办法（修订征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”），向社会公开征求意见，反馈截止日为2026年9月20日。该《征求意见稿》拟替代现行《企业境外投资管理办法》（国家发展改革委令2017年第11号，以下简称“11号令”），是对11号令实施以来对外投资监管实践进行完善的重要制度调整。

自11号令实施以来，我国境外投资管理制度逐步形成由国家发展改革委、商务主管部门等共同参与的监管体系，以核准、备案为核心，结合信息报告和监督检查。2026年7月1日起施行的《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号，以下简称“837号令”）进一步从行政法规层面对外投资的服务、管理、保护和风险防范作出系统规定。《征求意见稿》在延续11号令基本监管框架的基础上，对837号令下发改委的监管权限中的相关制度要求及近年来监管实践进行细化衔接。

与11号令相比，《征求意见稿》主要围绕投资主体范围、信息报告机制、境外投资风险防范、合规管理及法律责任等方面作出调整。其中，投资主体范围调整、境外再投资监管完善、重大投资项目监管节点前移以及境外风险防范机制强化等变化，值得重点关注。本文拟结合新旧规则变化，对《征求意见稿》中的重点制度调整及其可能带来的影响进行分析。

一、投资主体监管范围扩大，居民个人直接对外投资纳入监管框架

根据11号令，监管对象主要为境内企业；事业单位、社会团体等非企业组织参照执行。对于境内自然人投资，11号令仅规定自然人通过其控制的境外企业或港澳台企业开展境外投资的，参照执行，而明确排除了境内自然人直接开展境外投资的情形。《征求意见稿》对此进行了调整，根据《征求意见稿》第二条，投资者范围扩展为：境内的企业、其他组织和居民个人。

同时，原11号令中关于事业单位、社会团体参照执行以及自然人直接境外投资不适用的规定相应删除。这意味着，未来发改委对外投资监管体系不再单纯以企业主体为核心，而是以“中国境内主体是否通过境外投资取得境外资产、权益”为判断基础。

这一变化与近年来境外投资主体和投资方式日益多元化的趋势相对应。实践中，境外投资已不再局限于境内企业直接设立境外子公司或收购境外资产，也包括自然人参与境外股权投资、境外架构搭建以及通过协议、信托等方式取得境外权益等多种形式。《征求意见稿》将居民个人纳入投资者范围，有助于将此前处于监管边界之外的部分境外投资活动纳入统一管理框架。

需要注意的是，居民个人纳入《征求意见稿》监管范围后，相关投资行为在发改部门层面的管理方式更加明确，但不同类型居民个人投资活动的具体适用标准、申报要求以及与其他跨境监管制度之间的协调机制，仍需结合正式规则及后续配套文件进一步明确。

二、境外再投资取消3亿美元门槛，扩大报告范围

根据11号令，投资主体通过其控制的境外企业开展大额非敏感类项目（中方投资额3亿美元及以上）的，应提交大额非敏感类项目情况报告。

《征求意见稿》对该制度进行了重大调整，一方面，不再设置3亿美元金额门槛；另一方面，规定投资者通过其控制的境外企业、其他组织开展非敏感类对外投资的，应在实施投资前20个工作日提交境外再投资报告。同时，通过受控境外企业、其他组织对境内开展返程投资的，也参照适用该报告制度。

该调整反映出监管关注范围的变化。11号令主要针对达到一定规模的境外再投资项目，而《征求意见稿》进一步关注境外投资形成后的持续投资活动。在实践中，企业通常通过香港、新加坡等境外SPV开展多层投资安排。按照新规则，即使单层投资金额较小，只要属于境外再投资行为，也可能触发信息报告义务。对于红筹架构、境外控股平台、多层投资架构而言，该变化将提高交易前期合规审查的重要性。

在实操中，由于发改委的审核更偏向政策适用及宏观调控，近年来在仅商务部存在事后报告的监管体系中，以再投资进行监管规避的操作方式，在《征求意见稿》中被予以了完善，这体现出了目前立法对外投资的监管态度。

三、境外投资安全审查范围扩大，投资者持续合规义务明确

与11号令主要关注境外投资项目本身不同，《征求意见稿》进一步强化了境外投资过程中的国家安全与合规风险管理要求。

《征求意见稿》第十五条新增：“对影响或者可能影响国家安全的对外投资及相关资产、权益等的转让、处分，按规定进行对外投资安全审查（即境外投资安全审查）。”该条承接了837号令，在部门规章层面对境外投资安全审查制度予以细化，并将监管范围从传统的“投资进入”环节延伸至后续资产处置、权益转让等退出环节。

与此同时，《征求意见稿》第五十一条新增规定，投资者及其控制的境外企业应当完善治理结构，建立健全合规经营、内部控制、安全生产、突发事件处置等制度，加强风险识别和防范处置。

上述制度安排表明，境外投资监管关注点由投资准入延伸至投资实施和退出阶段。监管重点不再局限于投资项目是否符合核准、备案要求，而是进一步关注投资实施后的持续经营风险、资产安全以及国家利益保护。

值得注意的是，第五十一条虽然未明确规定企业需要提交何种合规文件，但结合《征求意见稿》新增的信息报告、安全审查等制度安排，未来不排除相关境外合规体系、安全风险评估材料或风险处置机制文件成为监管部门了解企业境外经营能力的重要参考。根据我们的实操经验，在部分高风险国家/地区的投资，已经需要提供安全风险评估等风险处置及响应文件作为ODI审批的材料，因此，未来对于拟开展境外投资的企业而言，建议在投资架构设计及ODI申报阶段，同步完善境外主体治理安排、合规制度建设及风险应急机制，避免仅关注前端审批而忽视境外经营阶段的持续合规要求。

四、监管措施进一步完善，对外投资监管由准入管理延伸至实施阶段

11号令确立了以核准、备案为核心的境外投资管理制度框架。投资主体在实施境外投资前，根据项目类型履行相应核准或备案手续，发展改革部门主要围绕投资准入条件、项目真实性及合规性进行管理。

《征求意见稿》在延续核准、备案基本制度的基础上，进一步完善了对外投资监管机制。一方面，《征求意见稿》将原11号令中“境外投资项目核准和备案”与“境外投资监管”相关内容整合为“对外投资监管”章节；另一方面，新增监管措施条款，明确发展改革部门可以根据对外投资及相关活动情况，采取监管谈话、出具警示函、责令改正、责令定期报告、责令调整投资方案以及责令暂缓对外投资及其相关活动等措施。

该调整体现出对外投资监管逻辑的变化。11号令更多侧重于投资实施前的行政管理，即通过核准、备案制度实现项目准入控制；而《征求意见稿》进一步强调投资实施过程中的持续监管，通过信息报告、在线监测、监管谈话等方式，对投资活动进行动态跟踪。

尤其值得关注的是，《征求意见稿》赋予发展改革部门更丰富的监管工具。与传统行政处罚相比，监管谈话、警示函、责令调整投资方案等措施具有更明显的过程性管理特点，体现出监管部门由“发现违法后处理”向“提前介入、防范风险”的趋势转变。

需要注意的是，目前《征求意见稿》对于上述监管措施的具体适用标准、启动条件以及与行政处罚之间的衔接机制尚未进一步细化。正式规则出台后，相关制度如何在实践中运行，仍有待进一步明确。

五、重大投资项目监管节点前移，新增对外投资前期工作报告制度

《征求意见稿》进一步完善了对外投资备案管理机制，在保留现有备案制度框架基础上，强化了备案机关对投资项目前期情况和项目复杂程度的审查要求。

在备案审查方面，《征求意见稿》第三十一条明确备案机关受理对外投资备案申请后，可以根据项目情况开展常规审查，并在必要时征求有关单位意见或委托咨询机构进行评估。第三十二条对于投资情况复杂或者需要履行相关审查程序的项目，备案办理期限可以适当延长。上述调整进一步提升了备案管理的审查功能。

更值得关注的是，《征求意见稿》第四十一条新增“对外投资前期工作情况报告”制度。根据该条规定，对于中方投资额1亿美元及以上，或者关乎我国与有关国家外交关系的对外投资，投资者应当在开展重要前期工作的10个工作日之前，通过网络系统提交对外投资前期工作情况报告。

其中，“重要前期工作”包括：（1）对外方政府作出投资承诺；（2）签署投资协议或者类似文件；（3）其他可能影响我国与有关国家外交关系的前期工作。

与11号令相比，该制度的重要变化在于，监管时间节点由“项目实施前”进一步向“交易决策和谈判阶段”前移。此前，企业通常在投资方案基本确定后办理ODI核准或备案手续；而《征求意见稿》要求在作出投资承诺、签署交易文件等前期阶段，即关注是否触发信息报告义务。

这一调整体现出监管部门对于重大境外投资项目的关注点，不再仅限于最终投资结果，而是进一步延伸至影响项目推进的重要商业安排。

尤其在跨境并购交易中，企业通常需要经历意向接洽、签署保密协议、交易框架协议、意向书、政府沟通等多个阶段。《征求意见稿》将“投资协议或者类似文件”纳入重要前期工作的范围，意味着企业需要更加关注不同交易文件签署节点与境外投资监管要求之间的衔接。

需要关注的是，“类似文件”的具体范围以及不同交易文件是否触发报告义务，仍有待正式规则或实践进一步明确。

六、重大不利情况报告机制完善，覆盖投资权益存续期间

11号令第四十三条规定，境外投资过程中发生重大不利情况的，投资主体应当自有关情况发生之日起5个工作日内提交重大不利情况报告表。《征求意见稿》第五十三条对该制度进行了较大调整：

第一，报告期间由“境外投资过程中”扩展至“对外投资及其形成的资产、权益存续期间”。

第二，报告时限由“5个工作日内”调整为“立即报告”。

第三，报告事项进一步扩展，新增涉及技术、数据以及资产权益处分的风险情形。具体包括：（1）外方要求提供技术、数据等，可能威胁或者损害我国国家利益和国家安全的情况；（2）外方要求转让、处分对外投资相关资产、权益等，可能威胁或者损害我国国家利益和国家安全的情况。

上述调整体现了重大不利情况报告制度功能的转变。国家发展改革委在修订说明中指出，近年来，“少数国家（地区）采取歧视性措施，有的要求中方提供技术、数据或者处分股权、资产等，损害了中方权益”。针对上述问题，《征求意见稿》落实837号令关于对外投资保护的相关要求，通过完善重大不利情况报告制度和设置对外投资信息年度报告制度，使投资者能够及时向主管部门反映境外投资权益受到影响的情况，“有助于合力保护对外投资权益”。

七、法律责任进一步强化，新增投资禁止类处罚及市场禁入措施

《征求意见稿》在11号令原有责任追究机制基础上，进一步细化了对外投资违法行为的法律后果，以响应837号令。相较于11号令主要规定责令改正、警告等措施，《征求意见稿》针对投资禁止类项目、未履行核准备案手续、通过虚假材料或者不正当手段取得核准备案等行为，新增或强化了没收违法所得、按中方投资额比例罚款、责令处分相关股份或资产以及限制一定期限内开展对外投资活动等责任措施。

其中，《征求意见稿》第五十九条新增国家禁止类对外投资的处罚规定；第六十条、第六十一条进一步提高了违规实施投资以及通过虚假信息、不正当手段取得核准备案文件的处罚力度；第六十二条新增市场禁入机制，对于受到相关处罚的违法主体，核准、备案机关可以在一定期限内不再受理其核准、备案申请，或者限制其从事对外投资活动。

上述调整表明，对外投资监管责任已不再局限于投资项目审批环节，而是进一步覆盖投资实施、信息申报及持续经营过程中的合规要求。对于企业而言，未来办理ODI手续时，除关注项目是否符合核准、备案要求外，还需重视申报材料真实性、投资实施过程中的信息报告义务以及境外经营合规管理，避免因程序违规或信息披露不充分承担行政责任。

综上，《征求意见稿》并未改变现有对外投资核准、备案的基本管理框架，而是在投资主体、信息报告、风险防范及持续监管等方面进一步完善制度安排。

对于企业而言，未来境外投资合规管理的重点将不再仅限于完成ODI核准或备案手续，而需要关注投资决策、交易推进、境外经营及权益处置等各阶段的监管要求。特别是涉及境外架构搭建、跨境并购、多层投资以及境外资产运营的项目，企业应提前做好监管义务识别、交易文件安排及境外合规体系建设，以降低因信息报告不足或境外经营风险应对不及时带来的合规风险。

需要注意的是，《征求意见稿》目前仍处于公开征求意见阶段，部分新增制度的具体适用范围、操作流程及与商务、外汇等其他监管规则的衔接方式，仍有待正式办法及配套文件进一步明确。

作者简介：

蒋则谢，观韬上海办公室合伙人及执委会成员、观韬律师事务所碳中和与环保政策研究中心秘书长，毕业于华东政法大学和伦敦政治经济学院（L.S.E.），主要执业领域为跨境投融资、收购兼并和碳中和，并且在汽车、新能源、创新金融、TMT、先进制造等行业拥有丰富的实操经验。

E-mail: jiangzx@guantao.com

律师助理陈瑞琪对本文亦有贡献。