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观韬解读│规范性文件的废止：如何“参照制定程序”？
作者：黄薇 赵雷
摘要：废止规范性文件需“参照制定程序”，但国家及北京市层面均无具体操作规定。本文以《广东省行政规范性文件管理规定》为参考，梳理废止程序中不可简化的三个环节与可适当简化的两个环节，并结合不同废止情形，分别就评估论证和征求意见环节提出分类操作建议，为实务提供简明指引。
废止规范性文件需参照制定程序，这一要求源于《规章制定程序条例》第三十九条：“规章的修改、废止程序适用本条例的有关规定。”
目前，国家及北京市层面未对废止程序作出统一硬性规定，仅要求“及时”清理和废止。因此，实际操作中需由发文机关自行把握。在此背景下，《广东省行政规范性文件管理规定》（广东省人民政府令第310号）的相关规定具有重要参考价值。该文件第三十七条第二款明确：“废止规范性文件，应当履行本规定第十六条以及第四章、第五章规定的程序，可以根据实际适当简化第十三条、第十四条和第十五条规定的程序。”
根据上述规定，废止规范性文件应遵循的程序环节包括：评估论证、征求意见、合法性审核、集体审议、公开发布。其中，可以适当简化的第十三条至第十五条，主要涉及评估论证和征求意见两个环节。以下分别说明不能简化的程序，以及可根据实际适当简化的程序。
一、不能省略或简化的程序
（一）合法性审核。审核废止理由是否充分、程序是否合法。
（二）集体审议。废止规范性文件须经本级政府常务会议或全体会议、本部门办公会议审议决定。
（三）公开发布。集体审议通过后，应及时将废止决定向社会公开发布。
上述三个环节是废止程序合法的基本要求，不得省略或简化。
二、可根据实际适当简化的程序
（一）评估论证
根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号），制定规范性文件需全面论证其必要性、可行性和合理性，评估预期效果及可能影响，并对是否符合法律法规、国家政策、社会主义核心价值观及公平竞争审查要求等进行把关。评估论证结论应在起草说明中写明。
参照上述要求，废止规范性文件时，应说明废止理由，并评估废止对行政管理和社会公共利益的影响。评估论证的深度可根据废止原因有所侧重：
1.基于上位依据变化或公平竞争审查等外部要求的废止。评估论证可简化，只需说明废止所依据的外部文件或审查结论，无需对原文件自身的实施效果作全面评估。
2.基于提前终止的废止。需对拟废止文件的实施效果、废止可能产生的影响，以及是否存在过渡需求进行相对充分的评估论证，确保决策合理、可行。
3.基于被新文件替代而废止。可在新文件制定过程中一并就旧文件的废止进行评估论证，无需单独进行。
（二）征求意见
根据国办发〔2018〕37号文及《广东省行政规范性文件管理规定》，制定规范性文件一般采取以下方式征求意见：①公开征求社会公众意见（特殊情况经审批可不公开）；②涉及其他机关职责的，充分征求相关机关意见；③通过座谈会、论证会、实地走访等形式听取各方面意见，尤其是利益相关方的意见。
参照上述程序，废止规范性文件时，可根据废止原因对征求意见的广度、形式和公开程度作分类处理：
1.基于上位依据变化或公平竞争审查等外部要求的废止。此类废止属于被动响应，对公共利益影响通常较小。征求意见可简化，一般无需向社会公开征求意见。
2.基于提前终止政策的废止。提前终止涉及政策主动调整，可能对管理对象或社会公众产生影响。应在征求相关部门意见的基础上，适度向社会公开征求意见，也可采取座谈会、论证会、实地走访等形式听取利益相关方意见。
3.基于规范性文件定期清理工作，集中废止多个文件。可针对拟废止的文件清单及其废止理由统一征求相关部门意见，必要时统一向社会公开征求意见，无需对每个文件单独启动征求意见程序。
4.基于被新文件替代而废止。可在新文件制定过程中一并就旧文件的废止征求意见，无需单独进行。
此外，规范性文件因有效期届满而自然失效的，一般无需履行专门的废止程序，但应及时向社会宣布失效。
