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观韬解读│规范性文件公开征求意见：必须30天吗？
作者：黄薇
制定规章以下规范性文件，公开征求意见的期限是否有统一要求？30天是否为必须？哪些情形可以缩短？本文结合四个领域的立法规定，梳理适用逻辑与实操建议。
一、四个领域的立法规定概览
关于规范性文件公开征求意见，目前主要有以下四个领域的立法规定：
1. 优化营商环境领域：“与市场主体生产经营活动密切相关”的规范性文件，应当公开征求意见30天以上。
2. 政务公开领域：“涉及营商环境、市场监管等六大重点事项”的政策措施，应公开征求意见5个工作日以上。
3. 公平竞争审查领域：“涉及社会公共利益”的政策措施，应公开征求意见5个工作日以上。
4. 规范性文件合法性审核领域：“涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响”的行政规范性文件，应当向社会公开征求意见，但未明确规定具体时长。
（具体条文附后）
二、“最严30天”如何适用？
对于《优化营商环境条例》所规定的“与市场主体生产经营活动密切相关”这一表述，目前尚无官方解释，也没有专门的执法部门和程序。实践中，通常由司法行政部门在规范性文件合法性审核时掌握适用。
虽然没有统计数据支撑，但笔者认为，司法行政部门以“未公开征求意见30天”为由提出异议的情形，实际样本应当非常少。理由如下：
1. 从程序入口看。只有以政府名义印发的规范性文件，才需要报送司法行政部门进行合法性审核；以部门名义印发的，无需经过这一环节。因此，部门名义的规范性文件一般不会受到司法行政部门的此类质疑。
2. 从横向标准看。30天征求意见是《规章制定程序条例》对规章的要求。若要对规章以下的规范性文件适用同等标准，必须有充分的理由——即该规范性文件的影响力需达到规章的同等水平。既然如此，为何不直接制定规章？这种逻辑上的不自洽，使得司法行政部门较难要求起草单位对规范性文件一律征求意见30天以上。相应地，司法行政部门对“与市场主体生产经营活动密切相关”这一条件，会更倾向于从严解释。
3. 从制度功能看。一部规范性文件如果已经履行了公开征求意见程序，即便未达到30天，只要满足了基本要求，就很难认定其未保障相关公众的意见陈述机会。毕竟，便捷高效正是规范性文件相较于法律法规规章的核心优势。
基于以上分析，如果不需要适用30天标准，则按以下顺序判断：
首先，判断规范性文件是否属于《北京市深化政务公开扩大公众参与工作办法》（京公开办发〔2020〕4号）中所指的“有关营商环境、市场监管等六大重点事项”。如果是，则需公开征求意见5个工作日以上。
如果也不属于“六大重点事项”，则判断是否属于《公平竞争审查条例实施办法》中所指的“涉及社会公共利益”。如果是，则需公开征求意见5个工作日以上。
如果仍不属于，则征求利害关系人意见即可。
三、实操建议
1. 政务公开领域“六大重点事项”范围较广，公平竞争审查领域的公开征求意见可以与其他征求意见程序一并进行，规范性文件审查备案领域也普遍要求公开征求意见。因此，三步并一步，建议起草机关原则上进行5个工作日以上的公开征求意见。
2. 如果规范性文件确实“与市场主体生产经营活动密切相关”，且其重要程度与规章大致相当，则应当公开征求意见30天以上。
3. 不公开征求意见的，应当审慎适用。
4. 注意区分规范性文件与具体政策措施，本文仅针对规范性文件。
相关规定：
《优化营商环境条例》
第六十二条 制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当按照国务院的规定，充分听取市场主体、行业协会商会的意见。
除依法需要保密外，制定与市场主体生产经营活动密切相关的行政法规、规章、行政规范性文件，应当通过报纸、网络等向社会公开征求意见，并建立健全意见采纳情况反馈机制。向社会公开征求意见的期限一般不少于30日。
《北京市优化营商环境条例》
第七十四条 政府及有关部门制定与经营主体生产经营活动密切相关的政策措施，应当进行合法性审查；充分听取经营主体、行业协会商会的意见；除依法保密外，应当向社会公开征求意见，期限一般不少于三十日，并建立健全意见采纳情况反馈机制；除涉及国家安全或者必须立即施行的外，应当为经营主体留出一般不少于三十日的适应调整期。
《北京市深化政务公开扩大公众参与工作办法》（京公开办发〔2020〕4号）
第三条 各区政府、市政府各部门应重点围绕以下事项做好公众参与工作：
(一)制定有关经济和社会发展规划、加强城市精细化管理、建设科技创新中心、建设文化中心的政策措施；
(二)制定有关营商环境、市场监管、社会管理、公共服务、政务服务、环境保护等方面的政策措施；
(三)制定有关开发、利用、保护自然资源的政策措施；
(四)制定本行政区域的公共建设项目计划；
(五)制定有关政府工作报告重点任务、重要民生实事的政策措施；
(六)制定涉及企业群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的其他政策措施。
各区政府、市政府各部门应根据本条规定，结合职责权限和工作实际，制定公众参与事项目录并向社会公布，根据实际情况及时调整完善。
第六条第一款 对于符合第三条规定范围的政策措施草案形成后，承办单位应向社会公开征求意见；对于以政府或以政府办公厅(室)名义制发的规范性文件，由承办单位负责向社会公开征求意见；对于需提请政府会议审议的政策措施，承办单位应在提请审议前完成向社会公开征求意见工作，并向会议报告有关情况，已开展第五条所规定的政策需求征集相关工作的，应向会议报告有关情况。
第九条 公开征求意见的时间应在5个工作日以上。因情况紧急等原因需要缩短期限的，公开征求意见时应予以说明。法律、法规对公开征求意见的时限另有规定的，从其规定。
《公平竞争审查条例实施办法》
第二条 行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称起草单位）起草涉及经营者经济活动的政策措施，应当依法开展公平竞争审查。
前款所称涉及经营者经济活动的政策措施，包括市场准入和退出、产业发展、招商引资、政府采购、招标投标、资质标准、监管执法等方面涉及经营者依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施。
前款所称具体政策措施，是指除法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件外其他涉及经营者经济活动的政策措施，包括政策性文件、标准、技术规范、与经营者签订的行政协议以及备忘录等。
第二十八条 起草单位开展公平竞争审查，应当依法听取利害关系人关于公平竞争影响的意见。涉及社会公众利益的，应当通过政府部门网站、政务新媒体等便于社会公众知晓的方式听取社会公众意见。听取关于公平竞争影响的意见可以与其他征求意见程序一并进行。
《北京市公平竞争审查工作程序规定（试行）》的通知（京市监发〔2023〕89号）
第十条 向社会公开征求意见的期限应在5个工作日以上，因情况紧急等原因需要缩短期限的，公开征求意见时应予以说明。法律、法规对公平竞争审查公开征求意见的时限另有规定的，从其规定。
通过向社会公开征求意见方式履行公平竞争审查程序的，未在市政府门户网站公开征求意见的，视为未履行公平竞争审查程序。
《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）
二、规范制发程序，确保合法有效 （五）广泛征求意见。除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，要向社会公开征求意见。起草部门可以通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式，公布文件草案及其说明等材料，并明确提出意见的方式和期限。对涉及群众重大利益调整的，起草部门要深入调查研究，采取座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见，特别是利益相关方的意见。建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要说明理由。
《北京市人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》（京政办发〔2019〕23号）
二、完善行政规范性文件合法性审核工作机制……(五)审核要求 一是报审材料。提请合法性审核的，应当按照规定报送下列材料：……3.履行征求意见、评估论证程序的说明材料……二是审核内容。审核机构应当认真履行合法性审核职责，防止重形式、轻内容、走过场，严格审核以下内容：……7.是否违反行政规范性文件制定程序。
