政府信息公开条例修订实务解读
自2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），对于推进我国政务公开，保障人民群众依法获取政府信息，促进政府职能转变、建设法治政府，发挥了积极作用。随着改革的深入和社会信息化的快速发展，在实施过程中遇到一些新情况、新问题，有必要修改完善。
2019年4月15日，修订后的《条例》发布。根据《条例》第五十六条的规定，修订后的《条例》自2019年5月15日起正式施行。
一、《条例》的修订
（一）《条例》修订的背景
随着改革的深入和信息化的快速发展，《条例》在实施中遇到一些新情况、新问题：一是人民群众参与公共决策、关心维护自身权益的积极性增强，对政府信息公开的广度、深度提出了更高要求，但有的行政机关存在公开内容不够全面准确，公开深度不能满足群众需要的问题；二是依申请公开制度实施中遇到一些问题，有的申请人向行政机关反复、大量提出信息公开申请，或者要求为其搜集、整理、加工政府信息，占用了大量行政资源，影响政府信息公开工作的正常开展；三是由于制定《条例》时我国政府信息公开工作刚刚起步，尚处于探索阶段，有些制度规定比较原则，实践中容易引发争议。为了解决上述问题，需要对现行条例进行修订。
（二）《条例》修订的主要内容
1、扩大主动公开的范围和深度
修订后的《条例》根据政务公开实践发展要求，明确各级行政机关应当主动公开机关职能、行政许可办理结果、行政处罚决定、公务员招考录用结果等十五类信息。根据修订后的《条例》，设区的市级、县级人民政府及其部门，乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况主动公开与基层群众关系密切的政府信息。
修订后的《条例》明确建立健全政府信息管理动态调整机制，要求行政机关对不予公开的政府信息进行定期评估审查，对因情势变化可以公开的政府信息应当公开；建立依申请公开向主动公开的转化机制，行政机关可以将多个申请人申请公开的政府信息纳入主动公开的范围，申请人也可以建议行政机关将依申请公开的政府信息纳入主动公开的范围，以此推动公开工作深入开展。
2、明确政府信息公开与否的界限
根据修订后的《条例》，除不予公开的政府信息外，政府信息应当公开。不予公开的政府信息包括：依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息。同时，修订后的《条例》明确，行政机关内部事务信息、过程性信息、行政执法案卷信息可以不予公开。
3、完善依申请公开的程序规定
修订后的《条例》完善了依申请公开的程序规定，明确了公开申请提出、补正申请内容、答复形式规范、征求意见程序等内容，并要求行政机关建立健全政府信息公开申请登记、审核、办理、答复、归档的工作制度，加强工作规范。
同时，修订后的《条例》取消了依申请公开的“三需要”门槛，删除了现行条例中关于公民、法人或者其他组织申请获取相关政府信息需“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的限制条件，保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息的权利。
修订后的《条例》还对不当行使申请权的行为予以规范，对于少数申请人反复、大量提出政府信息公开申请的问题，规定了不予重复处理、要求说明理由、延迟答复并收取信息处理费等措施。
根据修订后的《条例》，对于申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动的，行政机关应当告知申请人通过相应渠道解决。
二、政府信息公开“以公开为常态、不公开为例外”的原则
修订后的《条例》第五条规定：行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。
从“三需要”条款到“以公开为常态、不公开为例外”原则。现行《条例》第十三条规定：“除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”修订后的《条例》删去申请获取相关政府信息需“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的规定，主要考虑有两方面：一是进一步保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息的权利；二是在现行《条例》的实施过程中，对于“自身生产、生活、科研等特殊需要”如何把握，有关方面存在不同的理解，容易引发争议。在征求意见过程中，专家学者和社会公众认为取消这一规定能够体现建设阳光透明法治政府的总体方向，方便社会公众依法申请获取相关政府信息。
三、政府信息公开的主体和方式
（一）政府信息公开的主体
修订后的《条例》对政府信息公开的主体进一步进行明确。具体而言：行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或最初获取该政府信息的行政机关负责公开；此外，行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理只能的，可由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。
与此同时，修订后的《条例》明确要求，行政机关应当建立健全政府信息公开协调机制。行政机关公开政府信息涉及其他机关的，应当与有关机关协商、确认，保证行政机关公开的政府信息准确一致。
（二）政府信息公开的方式——主动公开和依申请公开
1、主动公开的方式和渠道
修订后的《条例》规定，行政机关应当建立健全政府信息发布机制，将主动公开的政府信息通过政府公报、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等途径予以公开。
各级人民政府应当加强依托政府门户网站公开政府信息的工作，利用统一的政府信息公开平台集中发布主动公开的政府信息。政府信息公开平台应当具备信息检索、查阅、下载等功能。
各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆、政务服务场所设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人和其他组织获取政府信息提供便利。行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。
2、依申请公开
修订后的《条例》明确，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门（含本条例第十条第二款规定的派出机构、内设机构）申请获取相关政府信息。
四、政府信息公开的范围
修订后的《条例》第十三条规定：“除本条例第十四条、第十五条、第十六条规定的政府信息外，政府信息应当公开。”以“负面清单”的方式列举不予公开的政府信息，即除修订后的《条例》特别列明的之外，其他政府信息均应当公开。
（一）不予公开的政府信息
修订后的《条例》规定，依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。
涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。
行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。
行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。
（二）主动公开范围
同时，修订后的《条例》明确应当主动公开的范围，主要包括：（1）行政法规、规章和规范性文件；（2）机关职能、机构设置、办公地址、办公时间、联系方式、负责人姓名；（3）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；（4）国民经济和社会发展统计信息；（5）办理行政许可和其他对外管理服务事项的依据、条件、程序以及办理结果；（6）实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定；（7）财政预算、决算信息；（8）行政事业性收费项目及其依据、标准；（9）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；（10）重大建设项目的批准和实施情况；（11）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；（12）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；（13）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况；（14）公务员招考的职位、名额、报考条件等事项以及录用结果；（15）法律、法规、规章和国家有关规定规定应当主动公开的其他政府信息。
同时，修订后的《条例》明确，除《条例》第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。
同时，为逐步扩大政府信息公开范围，修订后的《条例》还要求各级行政机关按照上级行政机关的部署，不断增加主动公开的内容。
五、依申请政府信息公开的程序
（一）主要流程
1、提交申请
（1）申请方式。申请获取政府信息，应当向政府信息公开工作机构提出，采取包括信件、数据电文等书面形式；采取书面形式却有困难的，可口头申请，由该政府信息公开工作机构代为填写。
（2）政府信息公开申请内容。政府信息公开申请应当包括以下内容：A.申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式；B.申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述；C.申请公开的政府信息的形式要求，包括获取信息的方式、途径。
2、收到申请
修订后的《条例》对不同形式提交申请如何确地申请之日进行了明确和规范，主要包括以下几类：
（1）当面提交申请的，提交之日为申请之日；
（2）邮寄方式提交的，行政机关签收之日为申请之日；
（3）平常信函等无需签收的邮寄方式提交的，行政机关应当于收到申请当日与申请人确认，确认之日为收到申请之日；
（4）通过互联网渠道或者传真提交的，以双方确认之日为申请之日。
3、申请审查补正
修订后的《条例》明确，对于政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正并说明补正的事项和期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请。
4、申请处理
（1）依申请公开的政府信息公开涉及第三方合法权益的情形。行政机关应当书面征求第三方的意见。第三方应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见。第三方逾期未提出意见的，由行政机关依照本条例的规定决定是否公开。第三方不同意公开且有合理理由的，行政机关不予公开。行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，可以决定予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面告知第三方。
（2）依申请公开的政府信息公开由两个以上行政机关共同制作的情形。牵头制作的行政机关收到政府信息公开申请后可以征求相关行政机关的意见，被征求意见机关应当自收到征求意见书之日起15个工作日内提出意见，逾期未提出意见的视为同意公开。
5、答复
修订后的《条例》结合目前信息公开工作的实际情况，对现行规定的答复期限进行了修订，并重新梳理了各类答复情形进行规范。
（1）答复期限。当场能答复的，应当当场进行答复；当场不能答复的，自收到申请之日起20个工作日答复。经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，可延长20个工作日作出答复。【新旧答复期限对比：“15+15→20+20”】
（2）答复内容。
修订后的《条例》对不同情形的答复类别作出了更为明确的规定，主要有以下几类：
A. 所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；
B. 所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；
C. 行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；
D. 经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；
E. 所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；
F. 行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；
G. 所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。
（3）特定申请事项的答复处理。修订后的《条例》明确，行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。此外，申请人以政府信息公开申请的形式进行信访、投诉、举报等活动，行政机关应当告知申请人不作为政府信息公开申请处理并可以告知通过相应渠道提出。申请人提出的申请内容为要求行政机关提供政府公报、报刊、书籍等公开出版物的，行政机关可以告知获取的途径。
（4）提供政府信息的方式。修订后的《条例》明确，申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。行政机关应当根据申请人的要求或行政机关保存政府信息的实际情况予以提供。对于可能危及政府信息载体安全或公开成本过高的，可以通过电子数据及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅，抄录相关政府信息。
（二）滥用政府信息公开权的限制
申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理；行政机关认为申请理由合理，但是无法在规定的期限内答复申请人的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人。
申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关可以收取信息处理费。行政机关收取信息处理费的具体办法由国务院价格主管部门会同国务院财政部门、全国政府信息公开工作主管部门制定。
六、政府信息公开工作的监督和保障
（一）明确要求建立健全政府信息公开制度、机制
修订后的《条例》要求，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度。行政机关未建立健全政府信息公开有关制度、机制的，由上一级行政机关责令改正；情节严重的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。
修订后的《条例》规定的制度、机制，主要包括：
（1）建立健全政府信息公开协调机制。当行政机关公开政府信息涉及其他机关的，应当与有关机关协商、确认，确保公开政府信息的一致性。当公开的政府信息是由两个以上行政机关共同制作的，应当征求相关行政机关的意见。
（2）建立健全政府信息公开审查机制。按条例所规定的和现有的法律、法规及国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。不能确定的，依照法律、法律和国家有关规定报有关主管部门或者保密行政管理部门确定。
（3）建立健全政府信息管理动态调整机制。各级人民政府应当积极推进政府信息公开工作，逐步增加政府信息公开的内容。对不予公开的政府信息定期审查，因情势变化可以公开的政府信息应当公开。多人就相同信息向同一行政机关申请公开政府信息的，且该信息为可以公开的，行政机关可纳入主动公开的范围。申请人可以建议行政机关将某政府信息纳入主动公开的范围，行政机关经审核认为属于主动公开的，应当主动公开。
（4）建立健全政府信息发布机制。通过政府公报、政府网站或者其他互联网政务媒体、新闻发布会以及报刊、广播、电视等途径予以公开。应当在国家档案馆、公共图书馆、政务服务场所设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人和其他组织获取政府信息提供便利。根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏。
（5）行政机关应当建立健全政府信息公开申请登记、审核、办理、答复、归档的工作制度，加强工作规范。
（6）各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。
（二）特殊救济途径
公民、法人或者其他组织认为行政机关未按照要求主动公开政府信息或者对政府信息公开申请不依法答复处理的，可以向政府信息公开工作主管部门提出。政府信息公开工作主管部门查证属实的，应当予以督促整改或者通报批评。
公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
本文仅为我们对相关法律法规的一般解读，不能作为正式法律意见和建议，如果您有特定的问题，请与观韬中茂律师事务所联系咨询事宜。
责编简介：仇光莉律师，观韬中茂律师事务所成都办公室管理合伙人，擅长外商投资领域法律服务，在公司收购与兼并、房地产、行政法律业务领域具有丰富的经验。
作者简介：李楷律师是观韬中茂成都办公室诉讼仲裁业务负责人，西南政法大学法学硕士。主要业务领域包括：公司及房地产法律事务、行政法律事务、劳动法、诉讼仲裁等争端解决。
仇光莉
合伙人
观韬中茂成都办公室
电话：(86-28) 6829 9886
传真：(86-28) 8526 8391
电子邮箱：qiuguangli@guantao.com
李楷
律师
观韬中茂成都办公室
电话：(86-28) 6829 9886
传真：(86-28) 8526 8391
电子邮箱：likai@guantao.com
