最新外资准入全国版负面清单和自贸区负面清单的快速解读
2018年6月28日，国家发展改革委、商务部以第18号令，发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》（“2018全国版负面清单”或“18号令”），自2018年7月28日起施行。相较《外商投资产业指导目录（2017年修订）》中的外商投资准入特别管理措施（外商投资准入负面清单）（“2017全国版负面清单”，被18号令废止），2018全国版负面清单不仅在内容上有前所未有的突破，在形式上也有耳目一新的变化，采用了表格形式，根据《国民经济行业分类》（GB/T 4754—2017）进行了分类。
两天后即6月30日，国家发展改革委、商务部以第19号令，发布了《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》（“2018自贸区负面清单”），自2018年7月30日起施行（《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2017年版）》同时废止）。2018自贸区负面清单适用于全部自贸区（当前全国有12个，即上海、广东、天津、福建、辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西、海南自贸区）。相比2018全国版负面清单，2018自贸区负面清单的开放力度更大，一些敏感行业、重点领域在自贸区进行开放试点，实施更优惠的开放措施。
一、 出台背景及概述
习近平总书记在今年4月博鳌亚洲论坛上指出，过去40年中国经济发展是在开放条件下取得的，未来中国经济实现高质量发展也必须在更加开放条件下进行。面对国际环境的深刻变化，中美贸易战的升级，新一轮的对外开放势在必行。
此次发布的2018全国版负面清单针对我国经济中当前存在的供需结构性矛盾，推动重点领域开放，全面放宽了第一、二、三产业的市场准入，在涉及金融、交通运输、商贸流通、专业服务、制造、基础设施、能源、资源、农业等领域推进了共22项开放措施；大幅精简了2017全国版负面清单，由63条减少为48条，相应地外商投资审批范围也就进一步缩小了；列出了汽车、金融领域对外开放路线图时间表，增强了开放的可预期性。
紧随其后的2018自贸区负面清单更是充分发挥自由贸易试验区“试验田”的作用，在对外开放方面继续先行先试。2018自贸区负面清单仍沿用“说明+列表”的模式，条目由2017年版95条缩减至45条，在2018全国版负面清单的基础上，在种业、油气、矿产资源、增值电信、文化等重要领域提出了新的举措，试点进一步取消或放宽外资准入限制。
二、 主要变化
(一) 2018全国版负面清单较之2017全国版负面清单的主要变化
我们以表格方式说明主要变化，前22项体现本次放开准入的开放措施；后6项新增或明确了少许外资准入限制。
序号 | 2017全国版负面清单 | 2018全国版负面清单 | 变化情况 |
1 | 农作物新品种选育和种子生产（中方控股） | 小麦、玉米新品种选育和种子生产须由中方控股 | 取消小麦、玉米之外农作物种子生产的外资限制。 |
2 | 特殊和稀缺煤类勘查、开采（中方控股） | 删除 | 取消特殊和稀缺煤类勘查、开采的外资限制。 |
3 | 石墨勘查、开采（限制类） | 删除 | 取消石墨勘查、开采的外资限制。 |
4 | 稀土冶炼、分离（限于合资、合作），钨冶炼（限制类） | 删除 | 取消稀土冶炼分离、钨冶炼的外资限制。 |
5 | 汽车整车、专用汽车制造：中方股比不低于50%，同一家外商可在国内建立两家及两家以下生产同类（乘用车类、商用车类）整车产品的合资企业，如与中方合资伙伴联合兼并国内其他汽车生产企业以及建立生产纯电动汽车整车产品的合资企业可不受两家的限制。 | 除专用车、新能源汽车外，汽车整车制造的中方股比不低于50%，同一家外商可在国内建立两家及两家以下生产同类整车产品的合资企业。（2020年取消商用车制造外资股比限制。2022年取消乘用车制造外资股比限制以及同一家外商可在国内建立两家及两家以下生产同类整车产品的合资企业的限制）。 | 对汽车行业的开放出台分类分步放开的政策：2018年取消专用车、新能源汽车外资股比限制，2020年取消商用车外资股比限制，2022年取消乘用车外资股比限制以及合资企业不超过两家的限制。5年后，汽车行业全部对外开放。 |
6 | 船舶（含分段）的设计、制造与修理（中方控股） | 删除 | 取消船舶行业外资限制，包括设计、制造与修理各环节。 |
7 | 干线、支线飞机设计、制造与维修，3吨级及以上直升机设计与制造，地面、水面效应航行器制造及无人机、浮空器设计与制造（中方控股） | 删除 | 取消飞机行业外资限制，包括干线飞机、支线飞机、通用飞机、直升机、无人机、浮空器等各类型。 |
8 | 通用飞机设计、制造与维修（限于合资、合作） | 删除 |
9 | 武器弹药制造（禁止类） | 删除 | 武器弹药制造不列入负面清单（由于该行业属于内外资一致的限制性行业，故不单列入本清单）。 |
10 | 电网的建设、经营（中方控股） | 删除 | 取消电网的建设、经营外资限制。 |
11 | 铁路干线路网的建设、经营（中方控股） | 删除 | 取消铁路干线路网的建设、经营外资限制。 |
12 | 铁路旅客运输公司（中方控股） | 删除 | 取消铁路旅客运输公司外资限制。 |
13 | 国内水上运输公司（中方控股），国际海上运输公司（限于合资、合作） | 国内水上运输公司须由中方控股。 | 取消国际海上运输公司外资限制。 |
14 | 船舶代理（中方控股） | 国内船舶代理公司须由中方控股。 | 取消国际船舶代理外资限制。 |
15 | 稻谷、小麦、玉米收购、批发（限制类） | 删除 | 取消稻谷、小麦、玉米等粮食收购、批发的外资限制。 |
16 | 加油站（同一外国投资者设立超过30家分店、销售来自多个供应商的不同种类和品牌成品油的连锁加油站，由中方控股）建设、经营 | 删除 | 取消加油站建设、经营的外资限制。 |
17 | 银行（单个境外金融机构及被其控制或共同控制的关联方作为发起人或战略投资者向单个中资商业银行投资入股比例不得超过20%，多个境外金融机构及被其控制或共同控制的关联方作为发起人或战略投资者投资入股比例合计不得超过25%；投资农村中小金融机构的境外金融机构必须是银行类金融机构；设立外国银行分行、外商独资银行、中外合资银行的境外投资者、唯一或控股股东必须为境外商业银行，非控股股东可以为境外金融机构） | 删除 | 取消银行业外资股比限制。 |
18 | 证券公司（设立时限于从事人民币普通股、外资股和政府债券、公司债券的承销与保荐，外资股的经纪，政府债券、公司债券的经纪和自营；设立满2年后符合条件的公司可申请扩大业务范围；中方控股）、证券投资基金管理公司（中方控股） | 证券公司的外资股比不超过51%，证券投资基金管理公司的外资股比不超过51%。（2021年取消外资股比限制） | 将证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、寿险公司的外资股比放宽至不超过51%，2021年取消金融领域所有外资股比限制。 |
19 | 期货公司（中方控股） | 期货公司的外资股比不超过51%。（2021年取消外资股比限制） |
20 | 保险公司（寿险公司外资比例不超过50%） | 寿险公司的外资股比不超过51%。（2021年取消外资股比限制） |
21 | 测绘公司（中方控股） | 删除 | 取消测绘公司外资限制。 |
22 | 互联网新闻信息服务、网络出版服务、网络视听节目服务、互联网上网服务营业场所、互联网文化经营（音乐除外）、互联网公众发布信息服务（禁止类） | 禁止投资互联网新闻信息服务、网络出版服务、网络视听节目服务、互联网文化经营（音乐除外）、互联网公众发布信息服务（上述服务中，中国入世承诺中已开放的内容除外） | 取消禁止外商投资互联网上网服务营业场所的规定。 |
23 | 中国法律事务咨询（提供有关中国法律环境影响的信息除外）（禁止类） | 禁止投资中国法律事务（提供有关中国法律环境影响的信息除外），不得成为国内律师事务所合伙人。 | 新增禁止成为国内律师事务所合伙人。 |
24 | 义务教育机构（禁止类） | 禁止投资义务教育机构、宗教教育机构 | 新增禁止投资宗教教育机构。 |
25 | 广播电视节目、电影的制作业务（限于合作） | 删除 | 广播电视节目、电影的制作业务（限于合作）未列入负面清单，但属于“文化、金融等领域与行政审批、资质条件、国家安全等相关措施，按照现行规定执行。”详见下文第三部分。 |
26 | 电影制作公司、发行公司、院线公司（禁止类） | 禁止投资电影制作公司、发行公司、院线公司以及电影引进业务 | 新增禁止投资电影引进业务。 |
27 | 经营文物拍卖的拍卖企业、文物商店（禁止类） | 禁止投资文物拍卖的拍卖公司、文物商店和国有文物博物馆 | 新增禁止投资国有文物博物馆。 |
28 | 演出经纪机构（中方控股） | 演出经纪机构须由中方控股；禁止投资文艺表演团体 | 新增禁止投资文艺表演团体。 |
(二) 2018自贸区负面清单较之2018全国版负面清单的主要变化
我们以表格方式说明主要变化，前6项为更加开放的措施；后13项提出了更加明确的准入要求。
序号 | 2018全国版负面清单 | 2018自贸区负面清单 | 变化情况 |
1 | 小麦、玉米新品种选育和种子生产须由中方控股 | 小麦、玉米新品种选育和种子生产的中方股比不低于 34% | 将小麦、玉米新品种选育和种子生产外资股比由不超过49%放宽至不超过66%。 |
2 | 石油、天然气(含煤层气，油页岩、油砂、页岩气等除外)的勘探、开发限于合资、合作。 | 删除 | 取消石油、天然气勘探、开发限于合资、合作的限制 |
3 | 禁止投资放射性矿产冶炼、加工，核燃料生产。 | 删除 | 取消禁止投资放射性矿产冶炼加工与核燃料生产的规定 |
4 | 演出经纪机构须由中方控股 | 删除 | 取消演出经纪机构的外资股比限制 |
5 | 禁止投资文艺表演团体 | 文艺表演团体须由中方控股 | 将文艺表演团体由禁止投资放宽至中方控股 |
6 | 电信公司：限于中国入世承诺开放的电信业务，增值电信业务的外资股比不超过 50%（电子商务除外），基础电信业务须由中方控股。 | 电信公司：限于中国入世承诺开放的电信业务，增值电信业务的外资股比不超过 50%（电子商务除外），基础电信业务须由中方控股（且经营者须为依法设立的专门从事基础电信业务的公司）。上海自贸试验区原有区域〔28.8 平方公里〕试点政策推广至所有自贸试验区执行。 | 将上海自由贸易试验区原有28.8平方公里区域试点的增值电信开放措施推广到所有自由贸易试验区，包括取消存储转发类业务、呼叫中心业务、国内多方通信服务业务、上网用户互联网接入服务业务外资股比限制，国内互联网虚拟专用网业务外资股比不超过50%。 |
7 | 禁止投资稀土勘查、开采及选矿 | 禁止投资稀土勘查、开采及选矿。（未经允许，禁止进入稀土矿区或取得矿山地质资料、矿石样品及生产工艺技术。） | 进一步明确准入要求（详见左栏黑体部分）。 |
8 | 国内水上运输公司须由中方控股 | 国内水上运输公司须由中方控股。（且不得经营或租用中国籍船舶或者舱位等方式变相经营国内水路运输业务及其辅助业务；水路运输经营者不得使用外国籍船舶经营国内水路运输业务，但经中国政府批准，在国内没有能够满足所申请运输要求的中国籍船舶，并且船舶停靠的港口或者水域为对外开放的港口或者水域的情况下，水路运输经营者可以在中国政府规定的期限或者航次内，临时使用外国籍船舶经营中国港口之间的海上运输和拖航。） | 进一步明确准入要求（详见左栏黑体部分）。 |
9 | 公共航空运输公司须由中方控股，且一家外商及其关联企业投资比例不得超过25％，法定代表人须由中国籍公民担任。 | 公共航空运输公司须由中方控股，且一家外商及其关联企业投资比例不得超过25％，法定代表人须由中国籍公民担任。（只有中国公共航空运输企业才能经营国内航空服务，并作为中国指定承运人提供定期和不定期国际航空服务。） | 进一步明确准入要求（详见左栏黑体部分）。 |
10 | 禁止投资邮政公司、信件的国内快递业务 | 禁止投资邮政公司（和经营邮政服务）、信件的国内快递业务。 | 进一步明确经营邮政服务也在负面清单之列。 |
11 | 禁止投资中国法律事务（提供有关中国法律环境影响的信息除外），不得成为国内律师事务所合伙人 | 禁止投资中国法律事务（提供有关中国法律环境影响的信息除外），不得成为国内律师事务所合伙人。（外国律师事务所只能以代表机构的方式进入中国，且不得聘用中国执业律师，聘用的辅助人员不得为当事人提供法律服务；如在华设立代表机构、派驻代表，须经中国司法行政部门许可。） | 进一步明确外国律师事务所只能以代表机构的方式进入中国，而不能以法律咨询公司等名义或方式进入中国、以此方式规避司法行政部门的许可。 |
12 | 学前、普通高中和高等教育机构限于中外合作办学，须由中方主导（校长或者主要行政负责人应当具有中国国籍，理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于1/2）。 | 学前、普通高中和高等教育机构限于中外合作办学，须由中方主导（校长或者主要行政负责人应当具有中国国籍（且在中国境内定居），理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于1/2）。（外国教育机构、其他组织或者个人不得单独设立以中国公民为主要招生对象的学校及其他教育机构(不包括非学制类职业技能培训)，但是外国教育机构可以同中国教育机构合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构。） | 进一步明确准入要求（详见左栏黑体部分）。 |
13 | 禁止投资新闻机构（包括但不限于通讯社） | 禁止投资新闻机构（包括但不限于通讯社）。（外国新闻机构在中国境内设立常驻新闻机构、向中国派遣常驻记者,须经中国政府批准。外国通讯社在中国境内提供新闻的服务业务须由中国政府审批。中外新闻机构业务合作,须中方主导, 且须经中国政府批准。） | 进一步明确准入要求（详见左栏黑体部分）。 |
14 | 禁止投资图书、报纸、期刊、音像制品和电子出版物的编辑、出版、制作业务。 | 禁止投资图书、报纸、期刊、音像制品和电子出版物的编辑、出版、制作业务。（但经中国政府批准,在确保合作中方的经营主导权和内容终审权并遵守中国政府批复的其他条件下,中外出版单位可进行新闻出版中外合作出版项目。未经中国政府批准,禁止在中国境内提供金融信息服务。） | 进一步明确准入要求（详见左栏黑体部分）。 |
15 | 禁止投资各级广播电台（站）、电视台（站）、广播电视频道（率）、广播电视传输覆盖网（发射台、转播台、广播电视卫星、卫星上行站、卫星收转站、微波站、监测台及有线广播电视传输覆盖网等），禁止从事广播电视视频点播业务和卫星电视广播地面接收设施安装服务。 | 禁止投资各级广播电台（站）、电视台（站）、广播电视频道（率）、广播电视传输覆盖网（发射台、转播台、广播电视卫星、卫星上行站、卫星收转站、微波站、监测台及有线广播电视传输覆盖网等），禁止从事广播电视视频点播业务和卫星电视广播地面接收设施安装服务。（对境外卫星频道落地实行审批制度。） | 进一步明确准入要求（详见左栏黑体部分）。 |
16 | 禁止投资广播电视节目制作经营（含引进业务）公司。 | 禁止投资广播电视节目制作经营（含引进业务）公司。（引进境外影视剧和以卫星传送方式引进其他境外电视节目由广电总局指定的单位申报。对中外合作制作电视剧（含电视动画片）实行许可制度。） | 进一步明确准入要求（详见左栏黑体部分）。 |
17 | 电影院建设、经营须由中方控股。 | 电影院建设、经营须由中方控股。（放映电影片,应当符合中国政府规定的国产电影片与进口电影片放映的时间比例。放映单位年放映国产电影片的时间不得低于年放映电影片时间总和的 2/3。） | 进一步明确准入要求（详见左栏黑体部分）。 |
18 | 禁止投资电影制作公司、发行公司、院线公司以及电影引进业务。 | 禁止投资电影制作公司、发行公司、院线公司以及电影引进业务。（但经批准, 允许中外企业合作摄制电影。） | 进一步明确准入要求（详见左栏黑体部分）。 |
19 | 禁止投资文物拍卖的拍卖公司、文物商店和国有文物博物馆。 | 禁止投资文物拍卖的拍卖公司、文物商店和国有文物博物馆。（禁止不可移动文物及国家禁止出境的文物转让、抵押、出租给外国人。禁止设立与经营非物质文化遗产调查机构;境外组织或个人在中国境内进行非物质文化遗产调查和考古调查、勘探、发掘,应采取与中国合作的形式并经专门审批许可。） | 进一步明确准入要求（详见左栏黑体部分）。 |
三、 行业趋势
纵观上述变化，2018全国版负面清单的主要开放措施集中在：服务业、制造业、农业和能源资源领域。而在2018全国版负面清单的基础上，2018自贸区负面清单又进一步在种业、油气矿产资源、文化和增值电信四大领域采取更为优惠的开放措施，这无疑将对相关行业的未来发展产生重大影响。
比如就汽车行业来说，我国为保护民族汽车工业，于1994年发布《汽车工业产业政策》，其中首次提到：生产汽车、摩托车整车和发动机产品的中外合资、合作企业的中方所占股份比例不得低于50％，外国（或地区）企业同一类整车产品不得在中国建立两家以上的合资、合作企业。近年，国家各部委均就进一步放开汽车等一般制造业领域的外资准入限制发文，今年4月在“国家发展改革委就制定新的外商投资负面清单及制造业开放问题答记者问”中就曾提及：“新的外商投资负面清单将把制造业开放作为一项重点。比如，汽车行业将分类型实行过渡期开放，2018年取消专用车、新能源汽车外资股比限制；2020年取消商用车外资股比限制；2022年取消乘用车外资股比限制，同时取消合资企业不超过两家的限制。通过5年过渡期，汽车行业将全部取消限制。”这一说法也最终在2018全国版负面清单中落定。相较于大众等传统汽车厂商，取消股比限制对于没有传统产能、合资伙伴束缚的外资新兴新能源车企，诸如特斯拉来说，可谓“天上掉馅饼”。
除汽车行业以外，我们还注意到在2017全国版负面清单中的“广播电视节目、电影的制作业务（限于合作）”在2018全国版负面清单中已无迹可寻，而在2018自贸区负面清单中关于此被删除项则在两处分别被提及，“对中外合作制作电视剧（含电视动画片）实行许可制度。”“但经批准，允许中外企业合作摄制电影。”我们理解，2018全国版负面清单删除“广播电视节目、电影的制作业务（限于合作）”项并不意味着对于广播电视节目、电影的制作业务向外资完全开放，反而，根据2018全国版负面清单的说明部分，“《外商投资准入负面清单》中未列出的文化、金融等领域与行政审批、资质条件、国家安全等相关措施，按照现行规定执行。”该项业务留给专项规定规范、仍按现行专项规定走。就电影制作业务而言，根据现行有效的《电影管理条例》第18条之规定，“电影制片单位经国务院广播电影电视行政部门批准，可以与境外电影制片者合作摄制电影片；其他单位和个人不得与境外电影制片者合作摄制电影片。”且“境外组织或者个人不得在中华人民共和国境内独立从事电影片摄制活动。”《中外合作摄制电影片管理规定》则进一步细化了中外合作摄制电影片的形式、申请条件和审批程序等。由此可见，现行的行业规定已然就外资参与电影制作给出必须与中方合作等限制，仍按此规定执行。再将目光投向广播电视节目制作业务，根据2017年修订的《广播电视管理条例》，“广播电视节目由广播电台、电视台和省级以上人民政府广播电视行政部门批准设立的广播电视节目制作经营单位制作。广播电台、电视台不得播放未取得广播电视节目制作经营许可的单位制作的广播电视节目。”同时《中外合作制作电视剧管理规定》第4条规定，“国家对中外合作制作电视剧（含电视动画片）实行许可制度。未经批准,不得从事中外合作制作电视剧（含电视动画片）活动；未经审查通过的中外合作制作电视剧（含电视动画片）完成片，不得发行和播出。”该规定也就中外合作制作电视剧的形式、立项等予以进一步明确。上述规定正与2018自贸区负面清单中的有关表述相吻合。基于上述，我们理解，2018全国版负面清单未提及“广播电视节目、电影的制作业务（限于合作）”正是将该项限制“托付”于有关行业规定而不再赘述，相较之下，2018自贸区负面清单则更体现过渡性、更清晰明确，重申了有关行业规定。
修订负面清单，总的来看是以更大力度推进对外开放，尤其是推动重点领域、关键行业（如汽车行业、金融和物流领域）的开放，希望通过这些举措引进高质量外资和本土企业在竞争与合作中促进我国整体制造业的转型升级，发挥外资对经济高质量发展的促进作用。
本文仅为我们对相关法律法规的一般解读，不能作为正式法律意见和建议，如果您有特定的问题，请与观韬中茂律师事务所联系咨询事宜。
作者简介： 徐玲律师是观韬中茂国际投资部合伙人、北京办公室执行委员会委员。她擅长外商直接投资、境外投资、跨境并购、境外上市等国际投融资业务，尤其专注于能源和矿产资源领域。近年来，她也涉足于涉外商事仲裁和其他争议解决领域。她被《商法》(China Business Law Journal)评为“2017法律精英A-List：百位中国业务优秀律师”，多年来连续被《钱伯斯亚太》(Chambers Asia-Pacific)、《钱伯斯全球》(Chambers Global)、《亚太法律500强》(Legal500 Asia Pacific)、《亚洲杰出律师》(Asialaw Leading Lawyers)等全球著名法律评级机构评为“并购”、“能源和自然资源”等领域的推荐律师或杰出律师。
作者简介：周莉律师是观韬中茂国际投资部的律师，北京大学法律硕士，其执业领域为：跨境并购、外商直接投资及争议解决。
徐 玲
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