观韬解读 | 浅析《反外国制裁法》
近年来，美国、欧盟等国家和地区多次干涉我国内政，屡次宣布对我国政府机关、组织和官员实施所谓“制裁”；同时，包括华为、中兴、腾讯、字节跳动在等中国企业也不断受到美国的制裁。
为此，虽然《中华人民共和国出口管制法》、《不可靠实体清单规定》、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》等法律、法规对我国有关部门采取反制措施、相关组织/个人申请法律救济进行了规定，但上述规定的法律层级不高，且相关规定、法律救济手段并未形成系统性的规定。
针对上述情况，2021年6月10日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国反外国制裁法》（“《反外国制裁法》”）。该法的主要内容如下：
序号 | 概要 | 法律依据 | 主要内容 | 分析 |
1 | 立法目的及我国外交政策的基本原则、立场 | 《反外国制裁法》第一条、第二条 | (1) 为了维护国家主权、安全、发展利益，保护我国公民、组织的合法权益，根据宪法，制定《反外国制裁法》。 (2) 中华人民共和国坚持独立自主的和平外交政策，坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则，维护以联合国为核心的国际体系和以国际法为基础的国际秩序，发展同世界各国的友好合作，推动构建人类命运共同体。 | (1) 在措辞方面，《反外国制裁法》第一条的立法目的与《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》第一条的立法（部门规章）目的基本相同；对于香港、澳门等、台湾地区的公民、组织是否可依据《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》获得保护，《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》并未予以明确。 然而，考虑到《反外国制裁法》第二条对我国外交政策基本原则、立场的郑重声明，笔者倾向于认为，大陆、香港、澳门及台湾地区的公民、组织的合法权益，均属于《反外国制裁法》的保护范畴。 (2) 对于依照外国（地区）法律成立但实际管理机构在中国境内的企业（即《企业所得税法》项下的、注册在中国境外的“居民企业”），本着实质重于形式的原则，笔者倾向于认为，该等企业的合法权益也宜纳入《反外国制裁法》的保护范畴。 (3) 鉴于《反外国制裁法》暂未对上述事宜予以明确，建议进一步关注全国人大常委会对《反外国制裁法》保护范畴的解释。 |
2 | 触发反制措施的情形 | 《反外国制裁法》第三条第二款 | 外国国家违反国际法和国际关系基本准则，以各种借口或者依据其本国法律对我国进行遏制、打压，对我国公民、组织采取歧视性限制措施，干涉我国内政的，我国有权采取相应反制措施。 | - |
3 | 反制措施的适用对象 | 《反外国制裁法》第四条、第五条 | 在经国务院有关部门决定后，《反外国制裁法》项下反制措施的适用对象如下： (1) 被列入反制清单的个人、组织（如该等个人、组织直接或者间接参与制定、决定、实施《反外国制裁法》第三条第二款的歧视性限制措施）； (2) 列入反制清单个人的配偶和直系亲属； (3) 列入反制清单组织的高级管理人员或者实际控制人； (4) 由列入反制清单个人担任高级管理人员的组织； (5) 由列入反制清单个人和组织实际控制或者参与设立、运营的组织。 | - |
4 | 反制措施的种类 | 《反外国制裁法》第六条 | 对于反制措施的适用对象，国务院有关部门按照各自职责和任务分工，可采取如下一种或多种反制措施： (1) 不予签发签证、不准入境、注销签证或者驱逐出境； (2) 查封、扣押、冻结在我国境内的动产、不动产和其他各类财产； (3) 禁止或者限制我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动； (4) 其他必要措施。 | 除《反外国制裁法》第六条第（1）项至第（3）项规定的反制措施外，《反外国制裁法》第六条第（4）项还规定了“其他必要措施”，为国务院有关部门未来根据实际情况实施其他反制措施提供了法律基础。 |
5 | 反制措施的确定、暂停、变更或者取消 | 《反外国制裁法》第七条、第八条、第九条 | (1) 国务院有关部门作出的、关于反制措施适用对象和反制措施的决定，为最终决定； (2) 采取反制措施所依据的情形发生变化的，国务院有关部门可以暂停、变更或者取消有关反制措施； (3) 反制清单和反制措施的确定、暂停、变更或者取消，由外交部或者国务院其他有关部门发布命令予以公布。 | (1) “国务院有关部门”与“国务院其他有关部门”的范畴，暂未明确。 (2) 从狭义上理解，国务院有关部门仅包含国务院的组成部门，国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院直属事业单位等并非国务院的组成部门。 从广义上理解，国务院直属特设机构、国务院直属机构、国务院直属事业单位一般都被认为是国务院的一部分；而且，考虑到国务院直属特设机构、国务院直属事业单位等机构还有权颁布部门规章，并考虑到《反外国制裁法》第十三条的相关规定，笔者倾向于认为，有权颁布部门规章（乃至行政法规）的国务院直属特设机构、国务院直属事业单位等机构是有权确定、暂停、变更或者取消反制清单和反制措施的“国务院有关部门”或“国务院其他有关部门”。 (3) 鉴于《反外国制裁法》暂未对上述事宜予以明确，建议进一步关注全国人大常委会对《反外国制裁法》保护范畴的解释。 |
6 | 反制工作机制 | 《反外国制裁法》第十条 | 国家设立反外国制裁工作协调机制，负责统筹协调相关工作；国务院有关部门应当加强协同配合和信息共享，按照各自职责和任务分工确定和实施有关反制措施。 | - |
7 | 反制措施的执行 | 《反外国制裁法》第十一条 | 我国境内的组织和个人应当执行国务院有关部门采取的反制措施。对违反前款规定的组织和个人，国务院有关部门依法予以处理，限制或者禁止其从事相关活动。 | (1) 结合《反外国制裁法》第六条项下的反制措施，我国境内的个人应包括在我国境内的中国公民与外国公民。 (2) 《反外国制裁法》第十一条暂未要求境外组织执行国务院有关部门采取的反制措施。 |
《反外国制裁法》第十二条 | 任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。组织和个人违反前款规定，侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。 | 境内、境外的组织和个人均受到《反外国制裁法》的管辖，均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。 |
《反外国制裁法》第十四条 | 任何组织和个人不执行、不配合实施反制措施的，依法追究法律责任。 | 结合《反外国制裁法》第十一条，笔者倾向于认为《反外国制裁法》第十四条项下的“任何组织和个人”是指“我国境内的组织、我国境内的中国公民与外国公民”。 |
《反外国制裁法》第十五条 | 对于外国国家、组织或者个人实施、协助、支持危害我国主权、安全、发展利益的行为，需要采取必要反制措施的，参照《反外国制裁法》有关规定执行。 | 国务院有关部门，可根据实际情况，对实施、协助、支持危害我国主权、安全、发展利益之行为的外国国家、境外组织或者境外个人，采取反制措施。 |
8 | 与其他法律法规的衔接 | 《反外国制裁法》第十三条 | 对于危害我国主权、安全、发展利益的行为，除《反外国制裁法》规定外，有关法律、行政法规、部门规章可以规定采取其他必要的反制措施。 | - |
1996年，欧盟通过了《欧盟阻断法》，以便防止欧盟实体遵守美国的次级制裁（Secondary Sanction），并使其免受美国次级制裁的域外影响。2018年，俄罗斯通过《关于影响（反制）美国和其他国家不友好行为的措施的法律》，旨在保护俄罗斯的利益、安全、主权、领土完整以及公民的自由和权利免受美国等国不友好举动的侵害。
我国《反外国制裁法》的颁布与实施，借鉴了欧盟、俄罗斯等境外国家、政治实体的立法经验，填补了我国在该领域法律的空白，是对我国反制裁实践需求的有益补充，为受到外国政府制裁的我国企业、个人、其他经济组织提供了获取保护的法律基础。考虑到我国外部政治、经济环境的深刻变化，该领域的法律实践值得我们高度关注。